2014年第三季度，世界經濟的特徵是呈現廣泛的結構調整趨勢，其背景是世界經濟雖然實現了復蘇，但復蘇基礎較為脆弱，只能維持低速增長狀態，對此，貨幣政策和財政政策頗顯無力。結構性改革一方面能夠激發內生的可持續的增長潛力，有效增加需求和提升經濟增長預期；另一方面能夠拓展財政和貨幣政策的空間，加強其政策效果。中國目前正在全面深化改革，結構調整是其內涵之一。從第三季度中國經濟的表現看，中國的經濟結構調整已經取得了階段性成果，財政運作也符合結構調整的取向，當下的任務是如何運用稅收和財政支出工具，做出適應經濟中速運作的財政政策選擇，發揮出對此輪世界經濟結構調整的引領作用。

　　世界經濟呈現結構調整趨勢

　　第三季度，世界經濟沒能夠延續上半年企穩回升的勢頭，體現為低增長、低通脹、低利率的“三低”特徵，實際表現明顯低於市場預期，説明經濟復蘇之路遙遠坎坷，為走出持續六年的國際金融危機陰影仍需不懈努力。各國已經逐漸形成共識：結構調整是實現經濟穩定復蘇的最佳方案。目前，世界範圍的結構調整趨勢已經逐漸清晰。

　　(一)結構調整的背景：世界經濟低速增長

　　首先，世界範圍的需求下滑。

　　當前，國際大宗商品價格走勢低迷，它所體現的需求下滑不是局部的，而是世界範圍的，其背後的深層原因是結構約束下的世界經濟增長乏力。截至9月國際油價已經連續第三個月下跌，主要原因是需求下滑。

　　價格由供需平衡所決定，油價下跌必然會導致供給減少，直至供需平衡。目前，OPEC(石油輸出國組織)削減石油産量的壓力正日益增加。國際能源署(IEA)將2014年和2015年全球石油增長預期連續第三個月下調，將今年全球原油日需求增長量從70萬桶大幅下調至20萬桶。

　　目前，世界經濟復蘇進程放緩的預期基本形成，黃金價格則在這種普遍預期下止降回升。

　　其次，改變世界經濟低速增長的狀態只能寄希望於結構性改革。

　　為了應對國際金融危機，大多數國家實施了擴張的財政政策和貨幣政策。為了防止金融危機與擴張政策相互作用下的主權債務危機，很多國家轉而實施緊縮的財政政策和寬鬆的貨幣政策。在多年的寬鬆的貨幣政策驅動下，世界經濟終於實現了復蘇，但由於復蘇基礎較為脆弱，只能維持低速增長狀態。

　　若要實現世界經濟穩步提速，就需要夯實經濟增長的基礎，面向短期調控且已被用到極致的財政和貨幣政策已經無能為力，只能寄希望於全面的結構性改革。結構性改革一方面能夠激發內生的可持續的增長潛力，有效增加需求和提升經濟增長預期；另一方面能夠拓展財政和貨幣政策的空間，加強其政策效果。

　　目前，結構性改革的必要性和緊迫性是世界範圍的，對於發達國家主要體現在就業、教育、社會保障、主權債務等領域，對於新興和發展中國家則主要體現在産業結構、地區結構、城鄉結構以及收入分配、商業環境、地方政府債務等結構性瓶頸。

　　(二)結構調整的基礎

　　儘管國別差異明顯，但各國經濟發展所面臨的深層次問題則大體一致，即結構失衡。因此，世界範圍的結構調整具有較為堅實的國別基礎。

　　第一，美國經濟增長不均衡隱含著結構性問題。

　　三季度美國經濟的表現喜憂參半，經濟擴張的步伐有所放緩。對其宏觀經濟數據分析後可得到如下結論：美國經濟並非整體性增長，而是結構性增長。其中：頁巖革命和新iphone手機的上市改善了貿易結構，也帶動了工業發展；就業穩步復蘇但仍不夠積極，勞動力的參與度較低，薪資增長緩慢，影響了消費。好的一面的原因是制度優勢、企業創新環境良好、金融體系相對成熟成為經濟增長的基礎；差的一面的原因是基礎設施、健康品質、教育基礎、政府效率、財政狀況等方面的結構失衡成為經濟增長的拖累。

　　第二，歐元區經濟全線走弱隱含著結構性問題。

　　三季度歐元區經濟數據全線走弱，且各國增長情況不均衡，又陷入俄烏衝突的困境，市場預期悲觀。IMF預測，2014年歐元區經濟增長率僅為1%。面對經濟增長重新陷入低迷，歐洲央行的寬鬆貨幣政策難以發揮預期效果。事實上，歐元區部分國家已經意識到經濟低迷的根本原因是結構失衡，已經或將要採取一系列結構調整措施。例如德國當局已經意識到，為推動經濟增長德國必須大幅增加對基礎設施的投資，改善私人投資條件。法國通過能源轉型法案，推動能源消費和生産的結構調整，進而大幅增加就業和促進環保行業的發展。

　　第三，日本經濟不景氣的本質原因是結構性問題。

　　除對外投資使經常項目收支産生盈餘外，三季度日本宏觀經濟指標大部分表現不理想，主要是4月份消費稅上調至8%造成總需求持續下滑。日本內閣府已連續兩個月下調對該國經濟的基本評估，日本央行也已做好推出刺激政策的準備。事實上，日本當局已經認識到消費稅的影響只是表像，經濟不景氣的本質原因是結構失衡，因此，安倍政府早在6月24日就公佈了所有經濟改革計劃“新成長戰略”，內容涵蓋産業振興、增強人才培養、設立戰略特區、推動科技創新、拓展國際市場等結構性改革內容。

　　第四，新興市場經濟國家經濟增長的核心問題均是結構性問題。

　　三季度俄羅斯經濟增長明顯放慢，通貨膨脹嚴重，鉅額資本外逃，如果經濟形勢進一步惡化，將有陷入“滯脹”的危險。事實上，俄羅斯經濟最致命的問題就是産業結構單一，對貿易依賴性強，同時，金融體系脆弱，這些結構性問題導致經濟抗擊打能力較弱。

　　除對外貿易表現不佳外，三季度印度經濟總體向好。目前對印度經濟影響較大的結構性問題是貿易結構失衡，出口受歐元區經濟不振的打擊嚴重。

　　巴西經濟自二季度出現“滯脹”態勢以來，三季度除了工業生産出現回暖跡象外，貿易和通貨膨脹的困境未得到根本性改善。

　　三季度南韓經濟主要依靠外需支撐，目前製造業萎縮、消費者信心低迷的決定性因素是産業結構較為單一、基礎設施投資不振等結構性問題。

　　中國目前正在全面深化改革，結構調整是其內涵之一。中國的改革對此輪世界經濟結構調整具有引領作用。因此，IMF在全面下調經濟預期的情況下，維持對今明兩年中國經濟增速7.4%和7.1%的預期，折射出對中國經濟表現的肯定。OECD對今明兩年中國經濟增速預期為7.4%和7.5%，表明對中國經濟前景更為看好。

　　中國經濟結構調整取得階段性成果

　　在一季度“爬坡過坎”和二季度“溫和改善”的基礎上，三季度經濟實現了“有質的回落”，主要經濟指標均處在合理區間，表明我國的結構調整取得了階段性成果，為對世界範圍的結構調整發揮出引領作用夯實了基礎。

　　第一，經濟增長面臨複雜的結構性約束，經濟增速有質的回落。

　　三季度我國國內生産總值增長7.3%，低於前兩季度的增長速度。增速回落存在多重結構性約束：一是我國的全面深化改革面向産業結構、需求結構、供給結構等經濟結構的深度調整；二是第三季度世界經濟低速增長，外部需求疲弱的外部環境；三是房地産業下滑對相關行業産生較大的下行壓力；四是打擊腐敗行動對經濟的衝擊力依然存在。在這種複雜的結構性約束中，在定向調控沒有較大動作的前提下，我國經濟仍然保持了中高速增長的勢頭，而並沒有大幅下滑，説明我國的結構調整取得了階段性成果，保障經濟增速在較大壓力下實現有質的回落。

　　第二，經濟結構保持穩定，投資結構更體現産業結構調整方向。

　　前三季度，我國三次産業增加值之比為：9：44：47，相比2013年第三季度的9：45：46和今年第二季度的7：46：47，表明我國經濟結構基本保持穩定。1-9月份，三次産業的固定資産投資之比為2：42：56，第三産業投資佔據半壁江山，充分體現出我國産業結構調整的方向，但結構調整過程中也受第二産業産能過剩、産品庫存壓力增大、價格下降導致的投資需求下降因素的影響。

　　第三，固定資産投資受到結構性影響，地區投資結構優化。

　　1-9月份，全國固定資産投資增速比1-8月份回落0.4個百分點。其最主要原因是房地産開發投資增速回落，尤其是佔房地産開發投資的比重68.0%的住宅投資增速回落。分地區看，中西部投資快於東部投資，符合國家區域經濟結構優化方向。

　　第四，消費結構有所調整，消費需求不振趨勢延續。

　　1-9月份，社會消費品零售總額增速較二季度有所回落，但仍保持了穩定快速增長勢頭。其中網路零售、電子商務、資訊産品及服務等新型消費佔據主流，而房地産、汽車及相關消費低迷。9月份社會消費品零售總額的增速不但低於前三季度的平均增速，環比增長率也連續5個月下滑，説明我國消費不振的趨勢仍然延續。

　　第五，CPI、PPI顯著回落，原因指向結構失衡。

　　前三季度，我國CPI和PPI出現顯著回落，原因指向結構性失衡：一是去年價格上漲的翹尾因素；二是豬肉與鮮菜價格均同比回落；三是煙酒及用品等非食品價格下降；四是內需不足，企業銷售下滑，企業庫存加速增長，市場供大於求，價格下行；五是國際大宗商品價格下行對工業品價格形成的有較大壓力。

　　第六，進出口形勢繼續好轉，貿易結構優化。

　　前三季度，延續了我國今年進出口形勢逐季好轉的趨勢，同時，貿易結構也得到了優化。具體表現是：一般貿易較加工貿易增長更快；與歐盟和美國的雙邊貿易增長均超過10%，但受香港“佔中”事件影響，內地與香港雙邊貿易下降13%；中西部地區外貿出口保持較強動力，東部省市對外貿易所佔比重回落；外商投資企業、民營企業進出口增長，國有企業進出口微降；傳統勞動密集型産品出口增長，貿易結構進一步優化。

　　第七，人民幣存款受到結構性衝擊，社會融資呈現低迷。

　　9月末，我國新增人民幣存款同比少增2.99萬億元，其中住戶存款同比少增1.31萬億元，企業存款同比少增1.29萬億元，這兩項存款減少很大程度上源於電商金融等網際網路金融的結構性衝擊。前三季度，社會融資呈現低迷，比上年同期減少1.12萬億元，一方面源於融資成本上升，一方面表明經濟活動不振，對融資的需求走低，也影響到金融領域的結構優化。

　　第八，居民收入結構優化，就業結構性壓力增加。

　　前三季度，我國農村居民收入增速快於城鎮居民收入，有利於縮小收入差距，同時，可支配收入增長較快，實現了收入結構優化。但增幅同比回落，顯示出當前經濟增長乏力對居民收入産生了一定的影響。今年我國的就業面臨比往年更加嚴峻的形勢：經濟增長面臨巨大的下行壓力，大學生畢業人數再創新高，農民工進城務工對就業需求和再就業需求較大。

　　適應現階段我國經濟的財政政策選擇

　　隨著我國經濟步入中速運作的“新常態”，國家治理的思路需要適應“新常態”而做出戰略調整。財政政策選擇主要把握幾個要點：一是以經濟增長“新常態”為前提；二是為長期制度建設做好鋪墊；三是引領世界經濟結構調整趨勢。這就對稅收和財政支出這兩個政策工具的運用提出較高的要求，需要分別做出安排，以體現上述要求。

　　第一，稅收的任務主要是進行結構調整取向的稅制改革。

　　讓稅收工具發揮應有的作用只有一條路可走，即全面提升稅制彈性，以強化稅收的自動穩定功能。提升稅收彈性，實際上是一個結構調整的問題，具體可進行如下操作：第一，要提高彈性較大的稅收比重，主要是提高直接稅的比重，即所得稅和財産稅的比重，降低流轉稅的比重。第二，要擴大稅基，使稅收與國民經濟的聯繫更加緊密，加速填補在財産保有、繼承、贈予等環節存在的稅收真空，儘快邁開個人所得稅“分類與綜合相結合”的改革步伐，擴大資源稅和消費稅的徵收範圍。第三，從提高政府收入整體彈性的角度，壓縮非稅收入的規模，降低非稅收入的比重，提高稅收的比重，目前最為可行的是推動社會保障費改稅，並以累進稅率徵收。第四，應切實減少稅收優惠，實現應收盡收，從而不影響稅收自動穩定的調節職能最大化地發揮。

　　第二，財政支出的任務是實現“事權與支出責任相適應”的目標。 明確事權有三層意思：一是財政該做什麼和不該做什麼。財政事權的劃分原則，要以市場在資源配置中起決定性作用為大前提，政府活動的宗旨是為市場服務，財政只為政府應盡的職責提供保障。二是中央和各級地方財政分別該做什麼和不該做什麼。各級財政事權的劃分原則，根據公共服務的層次性進行對中央和地方財政事權進行劃分；考慮各級政府的財政支出能力差異、公共服務本身具有的層次性、地方公共服務可能産生的外部性、交易費用節約、規模經濟等方面對省以下財政事權進行劃分。三是財政部門和非財政部門該做什麼和不該做什麼。財政部門與非財政部門的事權劃分，要分三步走：第一步，改變某項事業支出與GDP或財政收入的規模或增速掛鉤的做法，在部門預算和績效評價的基礎上，實現財政資金分配的供需平衡。第二步，將存在交叉、重疊問題的財政事權統一整合到財政部門，以對涉及不同部門的同一財政事權進行通盤把握。第三步，逐漸將整合的範圍擴大到所有財政事權，最終形成由財政部門主導財政事權的局面。

　　在事權劃分清楚的基礎上，科學劃分財政支出責任並與其事權相適應。首先，在事權劃分上，擴大中央事權、減少地方事權。一是對以前不當下移的事權、新增事權、地方效率不高的事權劃歸中央(新增事權可根據其性質通過轉移支付由地方承擔支出責任)。二是對於中央委託事權儘量上收中央。其中，中央效率不高、地方效率更高的中央事權仍可委託地方承擔支出責任，但需中央全額撥付專項轉移支付資金且不要求地方配套資金。三是對於地方無力承擔而由中央承擔支出責任的地方事權，中央給予轉移支付支援並要求地方配套資金，配套資金規模根據雙方財力情況而定。四是對於中央與地方的共同事權，根據各自受益情況確定各自承擔支出責任的比例。通過上述辦法使事權與支出責任相適應，並以法律形式明確，才能從根本上解決“上級點菜、下級埋單”的問題。其次，在轉移支付上，重視結構調整。一是擴大一般性轉移支付、減少專項轉移支付。二是以因素法來測算轉移支付，要求對因素的選擇更為全面，尤其是考慮特殊因素，最大程度地降低因素選擇的主觀性。三是在時機成熟的時候，取消稅收返還政策，並探索建立政府間的橫向轉移支付制度。四是探索建立專項轉移支付項目的績效評價制度，尤其重視事前績效評價，對低效、無效的項目不予立項。可見，這仍然屬於結構調整的範疇。

　　(作者單位：中國社會科學院)