地處北京遠郊的密雲縣，財政資訊化建設一直走在全國市縣中的前列。記者在近日的採訪中得知：這裡的財政人為做精、做細財政管理這篇大文章，努力打造出財政資金監管的“玻璃幕墻”。

　　他們從資訊化入手，研發出以“七大管理模組”為核心的財政管理平臺，成為較早一批財政監管“網際網路+”的踐行者和受益者。更令人嘆服的是，財政管理平台中，除了財政預算管理系統模組外，其餘六項成果均獲國家專利。

　　揭開“玻璃幕墻”的面紗

　　一套財政資金監管系統讓全縣的財政收支情況盡收眼底，不僅容易找到財政發力增效點，而且隨時可為政府決策提供準確的基礎數據和參考建議。

　　30年前算盤不離手的老財政張亞東如今已然成了“電腦控”。除了開會、調研，他基本上都在電腦前，“有了這套系統，不僅全縣的財政收入情況可以實時知曉，一目了然，而且每一筆支出的流向也都能看得一清二楚，我們可以隨時為縣領導決策提供準確的基礎數據和參考建議。”

　　作為密雲縣財政局長的張亞東，也是這套系統的總設計師，他給記者分析説，現在穩增長、調結構的形勢要求財政政策進一步發力增效，但發力增效一定要有的放矢，不然就達不到預期的目的。

　　“我一直認為財政收支情況是宏觀經濟的晴雨錶，能反映出當前經濟結構、運作態勢。”他頗為自豪地説，“我們研發的這套財政資金監管系統運作五年來，對了解經濟運作狀況非常有幫助，‘陰天下雨’隨時都能掌握，很容易找到財政發力增效點。”

　　“大數據、雲計算、‘網際網路+’正在引領新一輪時代變革，也不斷催生著財政監管模式的變革。我們的這套財政資金監管，實際上就是運用‘制度+技術’構建一堵從財政收入到支出的全過程透明的‘玻璃幕墻’。”據張亞東介紹，這套系統就是以金財專網為基礎，通過七大管理模組形成一個閉環式財政監管體系：財政收入管理系統將全縣5萬多家稅源戶全部納入監管視野，並實時動態分級監管；財政預算管理系統將基礎數據庫、政策標準庫、動態項目庫“三庫合一”，使預算情況一目了然；指標內部操作管理系統對14項財政性資金全部實行指標化管理，從源頭上規避資金使用風險；零餘額基本賬戶監管系統將收入、支出功能合二為一，實時監控撥付資金使用情況；預算執行管理系統確保國庫集中收付、政府採購、投資評審、績效評價的順暢銜接；國庫集中支付動態監控系統建立國庫集中支付預警機制；非稅收入收繳管理系統將非稅收入收繳管理、預算單位實有資金管理、行政事業單位資金往來結算票據管理統一整合，實現了對預算單位非稅收入收繳、資金往來票據使用和實有資金的實時動態監控。

　　密雲縣以“七大管理模組”為核心的財政管理平臺，可以稱得上地方財政資金監管系統性升級的範本。如今，這一整套監管體系正從縣級向鎮街、村級延伸，不僅得到協作單位和預算單位的普遍接受和認可，也得到上級單位的充分支援與肯定。

　　改革先革自己的命

　　過去科長拿張支票就把錢領出來了，現在至少要經5到7個崗，才能把錢撥出去，由業務科室專管員下指標，科長、主管副局長、局長審核，然後再由國庫科經辦人員、科長審核，這就至少5道關了，任誰也玩不了貓膩了。

　　現年56歲的張亞東，從20世紀90年代初擔任預算科長開始，先後經歷了1994年的分稅制改革、2000年的部門預算改革等當代財政改革重大事件。當一項項改革逐步把財政體系推向現代化發展的快車道時，他敏銳地意識到，運用大數據理念和資訊化管理平臺，是財政資金監管走向現代化治理的關鍵所在，也是財政體系向高效、透明發展的大勢所趨。

　　“財政改革牽一髮而動全身，所以第一步是科學確定改革步驟。”在張亞東看來，預算是“大腦”，國庫是“心臟”，其他業務科室就像胳膊腿兒，這種機制決定了改革的順序。

　　他告訴記者，經過反覆調研、研討，一個新型的財政資金監管體系的總體設計基本成型，就是要按照“財政收入管理、財政預算管理、指標內部操作管理、零餘額基本賬戶監管、預算執行管理、國庫集中支付動態監控、非稅收入收繳管理”的順序研發。

　　這樣一來，財政資金運作的各個環節就全部處於透明監管之下，也意味著以往固有的部門利益將要被打破，其中的阻力可想而知。

　　“改革首先就是要革我們自己的命。”密雲縣財政局副局長吳成剛舉例説，過去科長拿張支票就把錢領出來了，現在至少要經5到7個崗，才能把錢撥出去，由業務科室專管員下指標，科長、主管副局長、局長審核，然後再由國庫科經辦人員、科長審核，這就至少5道關了，任誰也玩不了貓膩了。

　　這個針對財政系統內部研發的指標操作管理系統，確實起到了相互制約、相互監督的作用。“當時有些同志不是很理解，我在內部會議上説，不是對各個科室不信任，而是我們的管理機制就需要這樣，監督不代表不信任。”張亞東告訴記者。

　　事實證明，這樣相互制約、相互監督的工作機制，對工作隱患確實起到嚴格監督和未雨綢繆的作用。

　　據密雲縣財政局預算科科長張榕華介紹，在這套系統運作之前，專項資金不走指標化管理，審核流程也缺少相應的中間環節，難免出現“人情專項資金”“領導打招呼專項資金”。而指標內部操作管理系統把14項專項資金全部實行指標化管理，要撥款必須先有指標，這相當於一道“防火牆”，從源頭上規避了資金使用風險。

　　國庫集中收付制度改革走向縱深的關鍵，是規範預算單位銀行賬戶管理。儘管經過多次清理，每個縣屬預算單位還是保留了一個零餘額賬戶和一個基本賬戶。財政對零餘額賬戶能隨時監控，但監控不到基本賬戶，預算單位只要將零餘額賬戶資金轉移到基本賬戶，同樣可以逃避財政監管。

　　為解決這一問題，2010年10月，密雲啟動了預算單位單一零餘額基本賬戶管理改革工作，將零餘額專用賬戶與基本賬戶合併，統一為既能收又能支、財政還能監管的零餘額基本賬戶，在北京市率先實現了預算單位只有一個單一零餘額基本賬戶的規範管理。

　　“一開始，很多預算單位並不願意推行這項改革，他們覺得在資金使用上不方便了，有的甚至還打電話來質問我們管那麼嚴幹什麼？”張亞東説，“我們把其中的利害關係、預期效果向領導彙報透徹，縣委縣

　　政府印發了《密雲縣預算單位零餘額賬戶管理改革實施方案》，我們同步制定了《密雲縣財政局預算單位實有資金撥付內部流程》等配套辦法，研發了預算單位實有資金管理系統作為資訊技術支撐，改革才得以繼續推行。”

　　很快，效果就顯現出來：預算單位不僅感覺用錢更加及時便利了，而且都點讚“財政替我們把了一道關”；財政監管也“有跡可循”了，小到預算單位買支筆，大到項目支出，都一目了然；財政資金統籌使用更加規範高效了。

　　從這幾年的運作情況來看，密雲縣在盤活財政存量資金、減少結余方面確實成效顯著，支出進度一直排在北京市前列。

　　財政改革踐行“木桶原理”

　　由七大模組形成的相互銜接、密不可分的閉環式管理體系，涵蓋了從收入、預算到支出、監管的整個操作流程，實現了“事事有人管，管理靠閉環，閉環保安全”。

　　作為密雲縣財政資金監管體系創新的直接推動者，張亞東意識到，以往的財政改革雖然屢有突破，但各部門管理水準、管理模式的參差不齊，使整體推動很難實現協同效應，這就像人們常説的“木桶原理”，盛水的多少取決於最短的一塊木板。

　　“現在來看，財政資金監管體系的提升，不僅要把短板補齊，還要在板與板之間實現無縫對接。”張亞東告訴記者，“如何利用資訊化平臺把單項改革連在一起，是財政資金監管獲得整體性效應的關鍵。”

　　基於這一理念，由七大模組形成的相互銜接、密不可分的閉環式管理體系，涵蓋了從收入、預算到支出、監管的整個操作流程。

　　收入管理方面，財政收入管理系統將財政、國稅、地稅、銀行、工商5個部門的基本資訊整合在一起，搭建起財稅庫銀收入數據聯網、財稅資訊共用平臺，實現了對全縣5萬多個稅源戶和財政收入分級狀況的動態監管。“這套系統取得了四大成效，一是實現了稅源動態監控，細到每一筆稅票都有記錄。二是加強了對鎮街收入劃分的管理。三是提供了全方位的財政收入運作分析。四是實現了財政、國地稅、銀行等部門的資源交換與共用。”張榕華介紹説，在這套系統推行之前，做稅源分析往往要從其他部門收集數據，既費時又不精準。現在只要一點滑鼠，企業類型、納稅情況、收入分級情況、增幅對比等相關數據就可以自動生成。現在按照稅源企業隸屬關係，劃清了縣本級、鎮街稅源，規避了鎮街拉稅的問題，規範了經濟秩序，方便了鎮街體制管理。此外，全方位的財政收入運作分析把全縣經濟發展的總量、結構、來源等清晰地展現出來，財政發力可以做到有的放矢。

　　預算管理方面，基礎數據庫、政策標準庫、動態項目庫“三庫合一”的預算管理系統，提高了預算的科學性和準確性。“財政預算細到什麼程度，很關鍵的是基礎數據。”張榕華介紹，基礎數據庫涵蓋了預算單位的人員、車輛、辦公面積等基礎資訊，比如人員又分成在職、退休等33種工作類型。政策標準庫是預算工作行動的指南，有了這兩個庫，部門預算基本支出部分自動生成。動態項目庫則是一事一議，“三庫合一”把“個人部分按標準，公用經費按定額，專項預算視財力”的預算編制原則真正落到了實處。據悉，密雲2012年開始首次網上預算公開後，如今已做到120多億元財政資金全部公開，細到每一筆款項。

　　指標管理是預算管理的源頭，密雲率先對預算安排資金、體制資金、市追加專款、上年結轉等全部財政資金實行指標化管理，完整反映政府預算。“讓財政資金一下達就帶一個‘身份號’，一直走到用款單位，從源頭到末端都很清楚。”吳成剛告訴記者，財政指標內部操作管理系統既加強了財政資金源頭管理，又規範了內部操作流程，真正形成了“預算一個盤子，支出一個口子”的管理機制。

　　與預算管理系統相配合，密雲縣財政局還通過預算執行管理系統確保了國庫集中收付、政府採購、投資評審、績效評價等財政改革之間的順暢銜接，有力配合。

　　密雲縣從2005年6月開始實施國庫集中收付改革，2010年建立起國庫單一賬戶體系，2013年創建國庫集中收付動態監控體系，對財政資金支付過程實時監控。

　　“建立國庫集中收付動態監控管理機制，強化了資金監管；建立國庫集中收付動態監控報警資訊聯動機制，確保了核查準確；建立國庫集中收付動態監控情況報告機制，保障了監督到位；建立鎮街國庫集中收付動態監控管理機制，加強了鎮街資金監管。”密雲縣財政局國庫支付中心主任鄭威告訴記者，截至2014年12月底，國庫集中支付動態監控系統共報警1266條，涉及單位134家，核查金額為8.7億元。

　　“國庫集中支付系統今年重點做了兩件事，一是把原來沉澱的賬戶統一清理，撤掉53個賬戶，加快了支出進度；二是把這一系統向鎮街、村級延伸，打通國庫集中支付的‘最後一公里’。”鄭威説。

　　2013年啟動的政府採購資訊網路平臺，實現了與預算指標管理系統、國庫集中收付系統之間的對接。

　　密雲縣財政局政府採購辦主任段玉枝説：“與傳統的手工立項、撥款等粗放型管理模式相比，政府採購資訊網路平臺實現了採購資訊公開、過程‘留痕’，大大提高了政府採購效率。”她表示，要利用政府採購資訊化的強大優勢，積極構建程式嚴密、方法科學、過程透明、監管有效的網路運作機制，打造“規範採購、陽光采購、廉潔採購”。

　　預算評審是招投標的依據，密雲縣對500萬元以上的政府投資項目一律實行投資評審。

　　“評審完了下預算指標，才能進入招投標程式。”密雲縣財政局投資評審中心主任王軍告訴記者，自評審中心成立以來，已累計評審項目1012個，審減23.6億元，綜合審減率達14.3%。

　　“比如總投資規模達12億元的縣醫院，是密雲當前在評的最大民生工程，整個流程就是事前評審預算，事中評審項目，事後評審決算。只有這樣才能成為透明工程、陽光工程。”王軍説。

　　密雲將100萬元以上的預算項目列入績效考評範圍，並將評價結果作為下年度財政預算依據。

　　據密雲縣財政局績效評價科科長郭振亮介紹，績效考評指標體系的主要模式是事前評估，事中績效跟蹤，事後核查。今年，共對10個項目進行績效考評，資金規模達5.1億元，佔支出的28.1%。“事前評估，是項目可否列入預算的重要一環。”郭振亮説。

　　“政府採購、投資評審、績效評價是財政資金監管體系大平臺閉環式管理模式的延伸。”張亞東告訴記者，環環相扣的工作流程，實現了“事事有人管，管理靠閉環，閉環保安全”。

　　規範與高效並行

　　大數據背景下財政資金監管體系的創新，不僅規範了操作流程，避免了資金沉澱，還在一定程度上起到了提前監督、審計的作用。

　　密雲縣財政資金監管系統，讓財政部門、合作夥伴和預算單位都感受到了規範和高效。

　　密雲縣財政局預算編審中心副主任郭晶晶用“幸福”一詞來形容自己的工作狀態。

　　她説，現在有了基礎資訊庫和政策標準庫，預算單位的基本支出部分即可自動生成，既快又準，很難出錯。要在以前，如果預算單位的數據出了一個錯就很難搜尋，都要拿著大尺子，一行一行地核對，很費功夫。現在預算單位上報基礎資訊後，我們半天就能完成匯總、審核工作。以前基本是在當年的10月份就開始編制，最後還得加班加點搞一個禮拜才能出來。

　　而作為預算單位財務管理人員，密雲縣教委財基科科長李暉明顯感受到，在資金支付渠道規範後工作強度大大減輕了。

　　據他介紹，密雲縣教委每年的部門預算資金在9億元左右，市級項目資金約7億—8億元。以往，全是先撥給教委，再由教委一筆筆撥給學校，如此龐大的資金量光會計憑證就得做三四十本，執行一項預算資金撥付要開支票、跑銀行，其工作量可想而知。現在，通過“財金專網”系統，幾分鐘就搞定。“所有預算資金都實行指標管理，我們只需網上核實，指標下來後直接撥付給學校，省去了我們教委這個‘二傳手’，不僅簡化了支付流程，而且資金用途規定更加明晰。”

　　在這點上，密雲縣財政局教科文科專管員左皓也深有感觸：“把零餘額專用賬戶與基本賬戶合二為一後，所有的教育資金全在財政的監管之下，確保了專款專用，有效杜絕了專款挪用現象的發生。”

　　他覺得指標管理和國庫直接支付改革也是讓供應商大為讚許的。某項工程或採購一旦列入指標，就意味著資金有保障，國庫直接支付意味著不會拖欠，一般1至3個工作日資金即可到供應商賬戶，這也是很多供應商願意來密雲參加招投標的重要原因。

　　密雲縣人民法院副院長陳興則認為，大數據背景下財政資金監管體系的創新，不僅規範了操作流程，避免了資金沉澱，還在一定程度上起到了提前監督、審計的作用，“隨著資金使用的進一步規範，職務犯罪、信訪案件肯定會減少。”

　　“在財政改革的各個方面，密雲的動作都比較快，這是給我們的第一印象。”中國建設銀行密雲支行相關負責人告訴記者，他們承擔了密雲財政大部分的轉移支付功能，也見證了密雲財政改革的歷程。

　　據他介紹，在財政資金監管體系改革之前，預算單位開戶比較繁雜，有的預算單位存在十幾個戶名，給財政監管帶來很大困難。零餘額基本賬戶的建立，抑制了多頭開戶現象，使財政資金使用更安全，賬戶監控更明晰，在規範管理的同時使資金效率發揮極致作用，“財政資金首先注重安全性、流動性，然後才是使用效益。在這方面，密雲縣財政局頂住了很多壓力。”

　　“通過改革，我感覺密雲財政資金在逐年用活，趴在賬上的存款在逐年下降。”該負責人告訴記者，“這是一種方向。而作為合作單位，商業銀行只能適應這種發展趨勢，積極配合，同財政改革一道前行。”

　　打通管理“最後一公里”

　　財務管理最薄弱的環節在基層，把財政資金監管系統推向鎮街、村級，可在機制上防止小官巨貪。

　　從2012年開始，密雲縣財政局將管理重心下移，把財政資金監管系統推向鎮街、村級，打通財政資金監管的“最後一公里”。

　　據密雲縣十里堡鎮財政科科長金紅玉介紹，以前統計稅收情況，每個月都要給企業打電話，自從用上這套管理系統後，能在第一時間看到企業申報的數據，精準反映企業的動態。還有一個突出的效果，就是真正做到了專款專用。“就是領導打招呼也沒用，資金使用一旦違規，系統就通不過。”

　　“雖然是縣財政局推行的財政資金監管體系，但達到了‘把權力關進制度的籠子’的效果。”密雲縣十里堡鎮黨委書記張明智告訴記者，“這套系統把出口和入口全把住了，而且在出口和入口之間有一套嚴格的流程，使資金運作中間沒有任何枝杈環節，既是規範資金運作，又是保護領導幹部。在機制上對防止小官巨貪，廉潔基層幹部隊伍起到了積極作用。”

　　吳成剛説，財務管理最薄弱的環節在基層，以前的鎮街普遍存在預算編制“一張紙”、人大報告“兩個數”的問題，現在必須按要求來編制完整、細化的預算，財政資金監管系統不僅強化了預算的剛性約束，而且建立了預警機制，“買醋的錢決不能用去打醬油”，從而規範了幹部用財行為。

　　目前，密雲縣財政局正在把財政資金監管體系的觸角延伸到村一級，建立起“從源頭到末端”的資金監管體系。

　　2014年初，該局深入20個鎮街和部分村進行調研，梳理總結出票據使用不規範、村級託管賬戶資金混用、隨意申請網銀支付等問題。在此基礎上擬訂《密雲縣關於推行鄉鎮(街道)國庫集中支付改革建立鎮街(地區)財政資金管理機制的實施意見》，規定鎮街財政、農村財務託管中心、每個村只保留一個賬戶；政府機關保留一個經費賬戶和工會、黨費、食堂等必要的專用賬戶，從賬戶設置上避免資金違規調撥、“小金庫”等現象的發生，將不透明的“磚混結構墻”改造成可實時監控的“玻璃幕墻”，解決鎮村財政資金監管不透明的問題。

　　為了徹底打通財政資金監管的“最後一公里”，密雲縣財政局給村級預算單位統一配置了電腦、網線、伺服器等基本辦公用品，並把公務卡消費也推行到村一級。

　　為了使這項改革得到基層預算單位的了解、理解與認同，在縣委、縣政府安排下，密雲縣財政局專門為500多名村支書、村委會主任講解軟體作業系統的使用，以及如何在實際操作中規避“白條抵賬”。

　　“目前，密雲從縣級到鎮街、村級預算單位都實現了財政資金監管體系的連接。”張亞東説，“如果我們跟北京市財政局，市財政局再跟財政部連接，財政部就能看到我們把每一筆錢給了哪個村。通過這種機制，可以使相關人員在每一筆財政資金使用中‘不敢腐，不想腐，不能腐’。”