針對當前財政支農資金整合存在的突出問題，筆者認為，要採取切實有效的措施來推進財政支農資金的整合向縱深發展。其基本思路可以概括為：以財政支農體制機制創新為動力，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度，提高財政支農資金使用效率，按照科學化、精細化管理的要求，形成運轉有序的財政支農資金運作管理體制。

　　創新財政支農資金管理體制機制

　　財政支農資金的整合之所以步履艱難、效果不佳，其癥結就是我國行政管理體制改革滯後，機構設置重疊過多、職能交叉重復，現行財政支農資金管理體制不適應市場經濟發展和現代農業發展需要所致。因此，要改變目前支農資金多部門管理、多頭投放、交叉重復的現狀，必須要通過全面深化改革來實現。從優化涉農政府機構設置入手，解決部門職能交叉，效率低下的問題。通過積極穩妥實施農口大部制改革，解決職能相近、職責交叉、相互扯皮現象。堅持一件事情原則有一個上級部門負責，確需多個部門管理的事項，要明確牽頭部門分清主次責任，建立部門之間的協調配合機制，形成工作合力。在合理劃分各級涉農部門事權的基礎上，理順上下級及其部門之間職責關係。充分發揮市場機制在資源配置中決定性作用，突出財政支農資金的公益性、公共性、基礎性。財政支農資金要逐步退出經營性和競爭性領域，轉到市場機制不能或不適於提供的社會公共需要方面來，逐步提高農業保險、文化教育、科技農業、農村醫療、公共設施和環境保障等公共需要方面的保障能力。

　　同時建議以國務院的名義出臺有關財政支農資金整合的政策性指導文件，成立加強涉農資金整合工作領導小組，建立起中央、省、市、縣上下聯動的支農資金整合機制。以政府預算收支分類科目和歸口部門管理的原則來理順各方關係。以預算制度改革為契機，對現行財政支農管理制度進行修訂和完善，歸併政府收支分類科目和相關資金管理辦法。對已存在互相矛盾和彼此交叉重疊的管理制度，可採取財政部門牽頭，相關部門聯合發文的方式，做到性質相似的專項資金只有一個管理辦法，從制度層面上推動支農資金整合。

　　讓事權與支出責任相適應

　　中央的事權重點應放在組織中央有關部門研究、制定全國範圍重大農業宏觀政策制定方面，圍繞保障國家糧食安全、加強農業基礎設施建設，發展現代農業，縮小城鄉差距、建立城鄉公共服務均等化、增加農民收入、推進農業可持續發展；制定財政支農資金使用中、長期規劃和短期滾動跨年度計劃，以及支農項目績效考核體系指標建設、負責財政支農項目資金使用效果政策制定，並組織專家對重大項目實施進行監督、檢查、驗收和考評，論證財政支農項目事實使用效果。省（市）級的重點放在本區域農業基礎設施建設和現代農業發展、新農村建設以及農業可持續發展的中長期規劃佈局和短期計劃實施安排方面，以及近期財政支農政策和資金使用統籌安排方面，並加強對支農資金的使用監管。縣（鄉）兩級重點放在支農項目的實施方面。

　　對於事關農業發展的基礎性建設，比如農業科技、農田水利基礎設施建設等，可由中央和省級地方政府共擔支出責任。中央對此類事項的補助可切塊給地方，省級地方政府可根據實際需要統籌安排使用。對於農業競爭性領域、區域性特色産業，中央可在政策、規劃上予以指導，資金主要由地方承擔。縣（市）鄉兩級政府主要負責支農工程項目的組織實施與落實。要完善財政支農資金的專項轉移支付制度。大幅度減少專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方配套資金，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，屬於地方事務，且數額固定的項目，劃入一般性轉移支付。

　　整合從預算編制抓起

　　整合財政支農資金必須要從源頭抓起，從中央和省級做起。要逐步減少專項轉移支付，增加一般性轉移支付。

　　從預算編制環節進行整合，清理、歸併財政支農專項資金，對那些性質基本相同，用途相近的項目及專項資金進行歸併。減少專項種類，擴大中央現代農業生産發展資金規模。除實行中央級項目管理的資金外，其他項目資金都應該實行“切塊”下達。中央財政在下達支農資金時，原則上只明確資金支援範圍、使用方向及相關要求，不對具體項目作要求。加大對中央農口各部門“二次分配”的支農資金項目的清理歸併力度，切實從源頭整合歸併零星分散的支農專項，結合編制中期財政支農規劃和跨年度預算平衡計劃，對於數額固定的對地方農業補貼建議全額提前一年、二年甚至三年一次性告知地方，在此期間不再變動，中央可規定支農資金使用方向和有關要求，重點放在對地方的績效考核和監督檢查上，不再審查具體項目。地方可在中央下達的額度內根據實際需要統籌安排使用並可進行部門和地區間的調劑。

　　財政支農資金整合必須要服從於國家宏觀調控的需要，依據不同時期的國家發展需要，從財政支農資金的使用範圍、具體用途以及項目的性質等方面進行分類，並界定資金整合的邊界。要以提高資金使用整體效率為原則，不僅將財政部門管理的支農資金和涉農部門預算的項目資金進行整合，還要考慮將一些暫時沒有進入預算的其他政府性資金整合起來。要根據專項資金的性質和特殊用途，確定一些不適宜納入整合範圍的資金，防止支農資金整合的擴大化，避免專項資金不能實現特有的政策用途。

　　整合應以發展規劃為導向

　　無論是中央還是地方，都要根據農業中長期發展規劃，確定階段性和年度支援重點，作為支農資金安排使用的依據，引導推進支農資金整合。根據項目建設和農業發展目標，區分輕重緩急，對中央和地方財政支農資金的分配使用統籌考慮，整合資金優先投向事關區域經濟社會事業發展的主導産業和支點項目上。各地要根據區域內發展戰略目標和經濟社會自然資源條件，制定統一規劃，以主導産業和優勢項目打造支農資金整合平臺，圍繞推進新農村建設和現代農業建設規劃的要求，制定各部門發展規劃，確定主導産業和發展的重點項目，以明確支農資金的重點投向。以農業和農村發展規劃確定強化支農資金整合規劃。

　　以規劃定項目，圍繞項目整合資金，以整合資金集中解決制約主導産業發展和重點項目建設的瓶頸問題，確保整合的效果看得見、摸得著。做到投資一項、見效一項。

　　在整合資金加大財政投入的同時，要更加注意發揮市場機制的調節作用，建立財政支農資金引導激勵機制。根據項目性質，通過採取財政補助、貼息、投資參股、民辦公助、以獎代補、貸款擔保等靈活方式，鼓勵和支援非公有制經濟等各种經濟成分從事農業投資建設，引導社會資金投向“三農”。

　　建立監督管理體制 健全績效評價體系

　　建立健全財政支農支資金的整合使用監督管理體制，是提高財政支農資金使用效益，堵住財政支農資金使用過程中出現的“跑、冒、滴、漏”現象的重要保障。因此，要建立“從上到下，由內到外”的支農資金使用監督管理體系。包括推行政務公開採，建立和完善財政支農資金監管機制，明確落實涉農資金管理各部門責任制，建立財政支農資金的追蹤問效制度，加強有關職能部門密切合作，加強監督檢查。

　　強化支農項目資金跟蹤問效、建立檔案、細化管理，並將績效考評結果作為以後年度編制和安排預算的重要參考依據。對財政支農項目的立項、選擇、實施、竣工、後續管理等整個資金運作過程，都要按照規範的項目法人制、招投標制、工程監理制、合同管理制來運作，實現財政支農資金管理的制度化、程式化、規範化，提高資金使用透明度。

　　在明確項目責任主體基礎上，構建以財政部門為主導的多層次績效評價體系。加緊修訂完善現行的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，同時，進一步細化績效考核標準，分別制定績效考核指標和評分表，對重點專項資金專項評價，通報績效評價情況並加強評價效果應用，實行績效評價末位淘汰制。

　　建立農民意願表達機制

　　農民是財政支農資金使用的最大受益者，對財政支農資金使用好壞最有發言權。因而，讓農民參與支農資金整合使用的全過程，不僅可以提高政府決策的科學性，而且可以使財政農業投入決策更能反映實際需求，提高財政支農資金使用效率。探索建立財政支農資金投入需求的意願表達機制，將政府主導與基層廣泛參與有機結合。完善社會民意調查體系、提高聽證會品質，利用各種新聞媒體和電子政務平臺，廣泛開展政策評論並提供合理化建議，保證農民參與財政支農決策的渠道暢通。

　　（作者單位：中共吉林省委黨校、中國農村財經研究會）