□國家開發銀行研究院常務副院長 郭濂

　　我國基礎設施建設已取得巨大成就，但在新的經濟發展階段也面臨著一些挑戰。轉型“民生基建”是經濟發展的內在要求。“民生基建”的特點決定我們需要面對一場包括投資主體、投資模式、融資方式、運營方式，甚至社會經濟統計指標體系等領域在內的全方位改革。

　　成就與挑戰並存

　　我國的基礎設施建設已取得舉世矚目的成就。例如，我國高鐵營運里程已佔全世界一半，技術水準亦處於國際領先位置；省際高速、城市高架、地鐵輕軌、橋梁隧道更是遍佈各個城市。據英國衛報統計，到2015年底，我國150米以上的摩天大樓的數量將會佔到全球的1/3。我國基礎設施建設不僅走在了發展中國家前面，與歐美發達國家相比也毫不遜色。

　　當前，我國經濟下行壓力加大。投資增速的持續回落是經濟下行的源頭之一，穩增長必須先穩投資。從驅動投資的三駕馬車來看，房地産投資可能面臨著人口週期所形成的長週期拐點，製造業投資受産能過剩約束，可以依靠的只有基礎設施投資。然而，隨著經濟增長環境的變化，我國的基礎設施建設投資環境也在發生著重大變化，傳統的基礎設施投資從投資領域到體制、模式都面臨一些問題。

　　首先，儘管傳統的基礎設施建設仍有空間，但畢竟已經經歷了二十年高速增長，基建投資高峰期已經過去。局部地區和領域甚至已趨於飽和，部分城市的高速公路、港口橋梁已經出現利用率低下的問題，部分城市的商業廣場建設已過多過密。

　　其次，傳統投融資體制的弊端顯露，單一的政府投資主體和單一的融資方式導致地方融資平颱風險凸顯，部分基建項目的風險敞口上升。眾所週知的是，近年的地方債風險問題一度讓我國經濟驚出一身冷汗，而地方債問題的背後，就是傳統投融資體制的缺乏約束。

　　再次，基建項目營運的市場化程度不足，基建投資的壟斷性與營運的市場化之間的矛盾顯現。以經營性高速公路為例，一方面這類公共交通工程普遍存在投資效率低下的問題；另一方面，各地又經常因為行政區隔和地方利益在收費問題上各自為政，導致出行和運輸效率都受到影響。

　　轉型“民生基建”是大方向

　　作為未來城鄉經濟及區域經濟改革的重頭戲，新型城鎮化大幕也已經開啟。我們需要在新型城鎮化的大背景下推動基礎設施建設的轉型。我們認為，這一轉型的方向將是“民生基建”。

　　何謂“民生基建”？簡單來説，它是指以惠及普通居民生活為導向的基礎設施建設。換句話説，傳統基建側重於基本的公共設施提供和居民基本生活需求，而民生基建更注重於生活品質的改善和全方位需求；傳統基建側重於硬體，而民生基建更重“軟體”。民生基建將側重於以下一些與民生有關的領域。

　　擴大生態環保領域投資，再造青山綠水。我國生態環保領域投資不到GDP的2%，與歐美發達國家相比仍嚴重不足。從國際經驗來看，經濟發展到一定階段，環保問題就會凸顯出來並真正得到重視。從具體領域來看，新能源替代、大氣污染防治、污水處理及再生利用、垃圾回收、城市園林綠化、水土保護都有較大的投入空間。

　　突破醫療養老基礎設施瓶頸，應對老齡化挑戰。隨著我國邁入老齡化社會，醫療健康領域基礎設施投入不足的瓶頸凸顯。老齡化將對我國的社會結構及投資、消費等領域産生深遠影響，醫療養老是首當其衝急需加大基礎設施投入的領域。

　　發展體育健身基礎設施建設，為居民提供福利。從硬體設施來看，我國每人平均公共體育場地面積只有1.5平方米，不到美國和日本每人平均數的十分之一。加快體育場館、健身場所、戶外運動場所、居民健身設施的基建投入刻不容緩。

　　重視資訊服務領域投資，贏取發展制高點。“智慧城市”理念已經成為全球關於城市發展的共識，很多國家都在做這一領域的長期規劃。瑞典就是實踐智慧城市的一個典範，新加坡也推出了“智慧國家2025”的計劃。對我國這樣的新興市場來説，實踐智慧城市與海外本質上是站在同一起跑線，我們要抓住機遇，從戰略角度考慮加大IT領域的基礎設施投入，贏取未來發展的制高點。

　　加強文化教育領域基礎設施投資，塑造文化中國。就目前來説，文化教育領域的基礎設施投資仍明顯不足。我國應建設更多的學校、城市圖書館、博物館、科技館、電影院線、劇院、藝術中心、文化展區、創意産業園等。

　　佈局物流網路基礎設施建設，服務現代商業。近些年我國電子商務産業發展較快，物流業的商業化運營其實已經走在了前端，但物流基礎設施建設仍相對滯後，現代化倉儲、包裝、多式聯運等設施不足，同時缺少綜合佈局的物流園區體系與高效便捷的綜合運輸網路，加大物流網路領域的基礎設施投資勢在必行。

　　在我國經濟進入“新常態”階段之後，經濟增速逐漸回歸到與潛在增長率向適應的水準，經濟結構調整優化，産業轉型升級，經濟增長將更注重綠色、注重民生、注重可持續。發展民生基建即是這一階段基礎設施建設的基本要求，是傳統基建在新的歷史階段的優化與升級，傳統基建所留下的空余和不足，需要民生基建來填補。所以，發展民生基建，本身就是調結構。我們提出轉型民生基建，並不是要完全丟棄傳統基建。如前所述，傳統基建是硬體，民生基建是軟體，在基礎設施投資中我們要“軟硬兼施”。只是，民生基建要逐漸作為未來基礎設施建設的主線被重視起來。

　　我國傳統基礎設施建設投資黃金時期已經過去。如果單純沿著傳統基建的思路下去，十年之後，我們不僅會面臨著投資效率的問題，更重要的是可能會出現國內無處可投的局面，基建投資都必須借助“走出去”，即大規模向海外轉移。但“民生基建”卻是一個“朝陽行業”，作為傳統基建的承繼，它面臨著方興未艾的龐大的需求，投資民生基建不會像投資傳統基建那樣面臨産能過剩的威脅。尤其是隨著新型城鎮化的啟動和“三個一億人”戰略的實施，政策需要為“人的城鎮化”提供相配套的生活基礎設施服務，“民生基建”更是具備扎紮實實的現實需求。

　　投融資環節變革方向

　　“民生基建”應該怎麼投？和傳統基建投資有何關鍵不同？我們認為這一問題可以結合民生基建本身的特徵來看。

　　首先，民生基建項目具備一定的初始公益性特徵，政府必須做出戰略性佈局，進行積極的主導和引導。無論是生態環保工程，還是養老院、醫院、文化藝術中心，其前期投入都比較大，投資回報期較長，具有半公共産品性質。在項目初期，民營資本可能積極性不夠，必須由政府站在戰略高度，做出全局性的規劃和佈局，通過國有資本領投，並給予補貼或在貸款政策上給予一定傾斜。以美國為例，政府就對環保類投資項目有明目豐富的補貼。

　　其次，民生基建項目在度過初創期之後的成長性和長期盈利空間還是很可觀的，適合吸引多種資本形態積極參與。在美國，養老社區的現金回報率可以達到8%-12%，內部收益率可以到10%至20%左右，這一回報對民營資本有一定吸引力。建議積極推廣政府與社會資本合作的PPP模式，使社會投資和政府投資能夠相輔相成。十八屆三中全會明確提出了吸引社會資本參與基礎設施建設和運營的方向。PPP模式能夠有效解決傳統基建投資面臨的幾個主要問題：一是可以解決政府資金不足的問題。二是可以在融資層面更加市場化，避免過去平臺貸、城投債的簡單融資模式下所産生的風險堆積。在PPP模式下，融資工具也可以更加多元化。儘管PPP公司發行的債券仍存在與政府投融資平臺的關聯，但它並不是如傳統債務那樣由政府背書，而是多種所有制主體共同承擔風險，這一過程相對市場化。三是在PPP模式下，多種所有制的資本相互監督，項目的管理成本也會有效降低。

　　再次，民生基建項目具有完整的經營性特徵，應在營運環節全力市場化。傳統基建的項目比如高速公路，其成本回升期限相對固定，經營的差異性較小。而民生基建項目具有相對完整的經營性特徵，所以應該在營運環節大力推進市場化，盡力做到市場化定價、市場化運營、市場化管理、市場化評估，保證項目的經濟效率和盈利性。如果民生基建項目的發起方是通過PPP模式組織起來的，營運的市場化也會天然更具基礎。常見的PPP模式下項目的運營和維護都是由社會資本承擔，因此項目在建立之初就可以選擇在所在行業具備一定市場優勢的社會資本合作方參與進來。

　　由傳統基建向民生基建轉型，國民經濟統計領域的變革也要跟上。在某種意義上，統計指標即是經濟發展想要收穫的目標，在目前的統計體系下，一些民生類領域的發展往往被湮沒甚至忽略。建議由統計部門設計和定期發佈一些與民生基建相關的重要數據，如環保指數、環保基礎設施投資、養老産業投資、公共資訊服務投資等。同時，也要把民生基建投資與政府政績考評機制結合起來，從體制層面促進民生基建的推進。

　　隨著我國經濟增速的下行和我國經濟的轉型，基建投資領域的轉型與改革也已迫在眉睫。如前所述，從傳統基建到“民生基建”，我們需要面對的是一個包括投資主體、投資模式、融資方式、運營方式，甚至社會經濟統計和政績考評體系等領域在內的全方位的變革，這場變革將為我國基礎設施投資中長期的發展打開空間。

　　當然，要實現從傳統基建到“民生基建”的轉型，最重要的一個轉變還是在思想意識上。我們必須從過去“鋼筋水泥+GDP”的傳統思維中解放出來，從“新常態”的角度去理解當前我國經濟的階段性特徵和當前基礎設施建設投資的戰略重點，讓基建從服務於引資、投資、生産，回歸到服務於青山綠水、服務於生老保障、服務於人們的衣食住行，服務於投資調結構，服務於新型城鎮化和我國的未來。實現了這一轉變，我們相信“民生基建”一定能夠在我國全面建成小康社會的目標中扮演更為重要的角色。