近日，由國家發展改革委起草的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法(徵求意見稿)》正式向社會公開徵求意見，表明我國基礎設施和公共事業領域特許經營立法工作邁出重要步伐。

　　事實上，早在2010年之前，國家發展改革委就曾提出制定有關基礎設施特許經營的法律。2014年以來，國務院先後發佈《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)和《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號)，積極推進基礎設施和公共事業領域市場化改革。為此，國家發展改革委和財政部制定了《國家發展改革委關於開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資〔2014〕2724號)《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)《關於政府和社會資本合作示範項目實施有關問題的通知》(財金〔2014〕112號)《關於印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號)和《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)等一系列文件，使得政府和社會資本合作(PPP)在全國各地迅速升溫，相關立法進程大大加快。

　　第十二屆全國人大5年立法規劃明確提出制定《基礎設施和公用事業特許經營法》。根據這一部署，國家發展改革委正在牽頭起草《基礎設施和公用事業特許經營法》，並同步起草配套規章《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。

　　中國國際工程諮詢公司研究中心主任李開孟在接受《中國投資》採訪時表示，通過統一立法，有利於各部委之間就創新投融資體制、推動建立政府和社會資本合作(PPP)機制、規範特許經營、完善政府採購等相關領域新體制、新機制、新模式的建立和完善達成協同一致。更為重要的是，通過專項立法，可以改變目前對於基礎設施和公共事業領域鼓勵社會投資缺乏頂層設計和法律效力不足等問題，提供統一明確的準入標準，為社會資本的參與提供“長期穩定的制度安排”，為各類投資主體參與基礎設施和公共事業投資提供法律保障。

　　其中，《基礎設施和公用事業特許經營法》作為該領域的基礎性法律，更加受到各方高度關注。據了解，這部立法預計今年上半年將形成送審稿上報國務院，更增加了人們對該項法律儘快出臺的期待。

　　特許經營與政府和社會資本合作

　　與其他很多立法相比，特許經營法立法難度更大，一個重要原因在於概念之間的關係難以厘清。

　　北京金準諮詢有限公司總經理陳宏能在接受《中國投資》採訪時表示，我國特許經營概念、方法和政策是伴隨我國改革開放，引入外資以及市政公用等領域推行市場化改革的進程中不斷豐富完善起來的。我國特許經營強調建立政府和社會資本投資主體之間的合作關係，強調要充分考慮中國國情。

　　我國基礎設施和公用事業領域的市場化改革實踐已經開展了近30年，從最早的廣東沙角B電廠，到人們所熟知的國家體育場(“鳥巢”)項目、北京地鐵4號線、14號線和16號線項目以及最近十餘年來全國各地市政領域眾多的污水、垃圾處理等項目，皆以“特許經營”方式實施。

　　與之相關的法律法規研究制定工作也已探討多年。在市政公用事業領域，2004年以來，有關行業主管部門和一些城市政府均已出臺特許經營的管理辦法或條例。黨的十八屆三中全會關於全面深化改革若干重大問題的決定進一步提出，對自然壟斷行業，要“實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革”。

　　隨著2014年以來國家大力推動政府和社會資本合作，PPP概念逐漸廣為社會熟知和接受。“PPP”概念逐漸成為描述政府和社會資本之間通過合作提供公共産品和服務的各種合作模式的總稱。

　　因此，在最新公佈的特許經營管理辦法徵求意見稿中，基礎設施和公用事業特許經營，被定義為是指政府依法選擇中華人民共和國境內外的法人或者其他組織，通過書面協議明確權利義務劃分和風險分擔機制，授權法人或者其他組織在一定期限和範圍內投資建設經營或者經營特定基礎設施和公用事業，提供公共産品或者公共服務的活動。

　　陳宏能認為，特許經營是PPP模式的常見形式之一，PPP概念的外延更為廣泛，還包括政府購買服務、股權合作等多種形式。

　　對於當前所熱議的關於本地國有企業能否以社會資本身份參與特許經營項目，目前財政部出臺的文件中，禁止項目所在地的本地國有企業參與PPP項目，對此，一位市場人士表示，“PPP強調的是代表政府的一方與不受當地政府控制的社會資本主體之間建立合作關係，無論是本地的還是外地的國有企業以及民營企業，只要是獨立的市場主體，都應該具有平等的機會參與特許經營項目，與政府方建立合作夥伴關係，形成共同競爭的局面”。

　　特許經營不僅僅是一種項目開發運作模式或融資模式，更是目前我國深化改革、創新投融資體制、提高公共服務效率的重要措施。

　　“特許經營法作為一部上位法，應該有別於部門規章或規範性文件，作出的應該是長期穩定有效的制度安排，不應該是短期性的、傾向性的安排”，該人士表示。

　　事實上，從已經發佈的相關文件及本次公佈的徵求意見稿不難看出，國家發展改革委正努力跳出部門局限性，從深化投融資體制改革的全局角度，對政府和社會資本合作及特許經營進行系統化的頂層設計，並提出在審查環節要建立並聯審查機制，部門聯合審查，以簡化流程，力促推進體制機制全面創新。

　　準確界定特許經營範圍

　　如何對特許經營的範圍進行恰當界定，既達到促進民間投資的效果，又不造成新增行政審批的風險，也是立法過程中爭議較大問題。

　　“由於地方發展需求強勁，建設資金缺口大，多元化融資是必要的，但不是所有項目都適合採用特許經營模式”，陳宏能表示。

　　據悉，立法中曾採取正面清單的方式，列舉特許經營的範圍，如針對“基礎設施和公用事業的範圍”一項，共列出9大類項目，其中不僅包括煤炭、石油、天然氣等能源項目，還有鐵路、公路、水運等交通運輸項目等。

　　不過，這次最新公佈的徵求意見稿則沒有列出詳細的項目範圍，而是稱“國家鼓勵和引導能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域的項目實施特許經營”，同時又規定了對於項目特性和預期服務品質具有不確定性、難以明確項目要求、或者難以明確劃分風險的項目，不實施特許經營。

　　對此，相關專家表示，由於特許經營是一個動態概念，不同地區、行業，適宜開展特許經營的標準和條件也有所不同，國務院促進民間投資新老36條所列的開放領域，並非所有領域都適宜開展特許經營。同樣，並非傳統企業投資負面清單中所列的項目都可以實施特許經營，所以，徵求意見稿參照國際經驗，採取了“列舉加兜底”“正反結合”的方式來界定項目範圍。

　　“過去垃圾焚燒、污水處理等已經向民間資本開放的領域，由於缺乏明確的管理制度規定，民間投資從立項到完成，需要履行大量涉及多個部門的行政審批程式，有的企業為了一個項目前後要蓋160多個章”，上述市場人士表示。

　　據了解，國家發展改革委希望能通過此次特許經營立法，通過統一管理體制和相關程式，簡化完善審批程式，合理分配政府和企業的責任，減輕企業負擔。

　　該人士表示，目前雖然相關地方性法規規章眾多，但都是過於零散，簡單，不便於執行，效力低，穩定性差，“在規範當事人行為、追究法律責任等方面存在諸多限制，難以形成穩定的制度環境，起不到保護當事人合法權益的作用”。

　　推動特許經營法立法，可以改變目前諸多規章規範性文件在法律效力上不足的問題，為投資者參與特許經營提供法律保障。所以，一些市場人士認為，作為一部著眼于長遠的法律，為實現公平、有效的制度安排，特許經營的立法應立意高遠，在加快推進的同時，充分考慮和回應市場訴求，把基礎打牢。（來源：《中國投資》雜誌）