中國現階段城鄉發展中的經濟社會問題，在很大程度上都帶有突出的結構性特徵，僅僅通過需求側總量方面的調節和市場自發的要素流動，在國土空間格局優化上勢必收效甚微，尤其是城鎮化進程中産生的“城市病”等相關問題，更多表現為中心區及周邊發展中所面臨的瓶頸制約，這種制約的緩解只有通過供給側有針對性的管理方略和手段，首先是具有統籌安排全局不同要素功能的頂層規劃，來爭取充分利用發展空間和提高社會綜合績效。

　　一、頂層規劃具有供給管理屬性

　　（一）中國規劃前瞻性不足、水準不高的表現及影響

　　中國基礎設施和與基本公共服務供給在前面幾十年的一大教訓，是規劃缺乏前瞻性與有效統籌，主要體現在以下三個方面。

　　第一，因“頂層規劃”層面提前量和統籌不到位而不得不在短期內重復施工。與城市道路交通系統並行的地下管道系統通常有自來水、污水、供暖、地熱、光纖、光纜等，各種管網系統在地下盤根錯節、錯綜複雜，且分別歸屬於不同的專業管理部門，哪一個系統出了問題，都扯動別家，避免不了大動干戈。隨著中國城鎮化水準持續提升，相關建設事項中若繼續忽視公共服務設施供給前瞻性的問題，那麼同類困擾將有可能繼續在各地凸顯。實踐已反覆證明：基礎設施和公共服務條件建設中，既要注意防止過度超前、大而無當，又要防止提前量不足、反覆折騰。

　　第二，輪次間供給滿足需求的區間較短而不得不頻繁升級。基本公共服務設施“需求供給雙方達到均衡”，意味著該基本公共服務設施恰好滿足公眾真正所需。任何供給主體的投入能力都是有限的，所以這種設施條件建設只能分輪次逐步“升級換代”地進行。由於規划水準和前瞻性不足是主要問題，中國目前基本公共服務設施建設項目施工後供給滿足需求的時間段較短，這在一定程度上表現了初級階段國力支撐較弱，而同時也往往反映著前瞻性不到位，從現象上表現為短期內便需要擴建或重建，並以公眾滿意度的損失等造成社會代價。

　　第三，部分地域配套事項明顯滯後，使綜合效益無法如願發揮。轉軌時期基本公共服務設施前瞻性欠缺的另一個突出表現是配套要素到位相對滯後。基礎設施和基本公共服務條件建設缺乏前瞻性帶來許多問題。

　　首先，重復建設造成的資金浪費。在同一時點下，提升前瞻性的基本公共服務設施供給與不提升相比，是需要更多的資金規模予以支援的；然而若將較長時期作為比較區間，提升前瞻性後的供給，可避免重復建設帶來的固定成本費用疊加，且有助於提升公眾滿意度，從綜合績效的角度考慮應更具明顯優勢。

　　其次，對社會公眾生活帶來的不便與不滿。主要表現一是反覆施工對公眾生活帶來的負面影響；二是供給滯後使公眾滿意度降低，不滿情緒上升。

　　再次，為“尋租”增加機會。雖然中國在加強監管、優化招投標管理方式等方面已作出不少努力，但透明化、規範化程度往往仍難令人滿意，非規範的不良行為問題與每一輪供給環節仍存在設租尋租空間相關而處於高發狀態，加之已形成的利益集團存在強大的關係網，並且易和強硬的行政權力聯通，資金績效管理體系往往難以有效形成，還有可能引致前瞻性不足與尋租機制相互激勵、“越尋租-前瞻性越差-越不規範-越易尋租”的惡性迴圈。

　　（二）經濟趕超戰略實施中的城鎮化迫切要求頂層規劃

　　以上規劃前瞻、統籌不足的問題，實際上正是經濟趕超戰略實施中城鎮化滯後於工業化的突出表像之一。此外，中國極為特殊的基本國情所形成的多方約束，也決定著經濟趕超戰略下的中國城鎮化必須從頂層通盤把握。

　　首先，中國城鎮化進程面臨作為最大發展中國家彌合二元經濟走向“共富”過程的嚴峻現實挑戰。改革開放以來，雖力求通過首先允許一部分地區、一部分人先富起來而走向共同富裕，但意願中的“共富”進程明顯滯後，並由於主要的制度變革尚未到位，城鄉二元特徵仍然十分明顯，區域差距和居民收入及財富差距有所擴大。如何將城鄉、區域差距和居民收入差距、財産差距保持在各方面能夠承受的範圍內，已形成一種嚴峻的挑戰，並將深刻地影響、連動發展進程中的供給環境與機制優化問題。

　　其次，中國城鎮化進程中必須考慮“半壁壓強型”的巨大能源、環境、空間壓力約束。中國高度集中于東南沿海一帶的人口密度、汽車空間密度及能源空間消耗密度等，形成了明顯的“半壁壓強型”資源、能源耗用及相伴隨的環境壓力，加上前些年“壓縮餅乾式”和粗放式外延型經濟發展階段中超常規的高峰期密度提升系數，再加上中國資源稟賦條件決定的基礎能源“以煤為主”伴生的異乎尋常的環保壓力，勢必引發高壓力區和高壓力階段上基礎能源稟賦結構疊加而成的中國“升級版”可持續發展面對的矛盾凸顯，其所形成的“非常之局”，使得以供給管理“非常之策”調整結構、優化供給環境、釋放增長空間的任務，越發迫切和不容回避。

　　第三，“中等收入陷阱”歷史性考驗階段。基於1962-2013年全球數據，對成功跨越“中等收入陷阱”經濟體的路徑進行研究，可得到相關結論：成功者跨越“下中等收入陷阱”期間GDP增長率均值則至少為8.50%，跨越“上中等收入陷阱”持續時間均值為15.9年，這期間GDP增長率均值為5.08%。中國前面跨越“下中等收入陷阱”持續時間為14年，GDP增長率均值為9.87%，表現不錯，但今後在“十三五”及中長期將面臨跨越“上中等收入陷阱”的嚴峻考驗。國際經驗還表明，中等收入經濟體成員在試圖擺脫“下中等收入陷阱”和“上中等收入陷阱”的過程中，不乏出現“晉級—退出—再晉級”的反覆。我國如何避免這種問題，順利走出中等收入陷阱的潛在威脅，又伴隨有國內外一系列矛盾糾結和棘手難題，特別是漸進改革“路徑依賴”之下制度性“後發劣勢”的可能掣肘。這是擺在決策層及全體國民面前一道嚴肅的歷史性考驗課題，並對優化供給環境和機制提出了重大要求。

　　（三）頂層規劃過程正是供給管理過程

　　基於新供給經濟學的分析框架，“規劃”的實質可被重新定義為，是從國土開發利用的空間結構著眼，通過組織供給、運籌有效供給來處理生産力結構（産業集群、物流條件等）和社會生活結構（功能區、公共服務基礎設施體系和不動産配置等）中區別對待和通盤優化協調的過程與方案，即通盤供給管理的過程與藍圖。規劃中必然涉及、覆蓋産業結構、技術經濟結構、功能區間的結構、企業佈局和産業集群結構、物流中心與網路結構等生産力結構，一旦其基於國土空間佈局的廠房、路網、地下管網等不動産的落地及相關要素的投入得到實現，就自然而然地再難以隨時隨意實現自由流動與調整。在城市産生和發展的自然過程中，這種空間上的選擇起初都是市場主體本身決策，且在規模效應、聚集效應等的作用下，市場主體的規模結構、産業的技術結構等都在不斷發生變化，同時，市場個體在生産、交換、分配、消費過程中形成的空間佈局結構伴隨需求的産生以及供給的回應而形成初級階段的試錯式調整，在城市發展過程中還隨經濟增長自發形成富人區與貧民窟的分隔等，但很快會有試錯不能解決的難題出現，人口激增後環境惡化。個體理性卻自發地形成了佈局上的集體無理性，城市中各類不動産佈局失當的矛盾問題不斷累積，在社會實踐中通常便以不得不出手的政府運用帶強制性的舊城改造、城區擴大、城市重建等規劃活動來作出重新安排，進而實現生産要素的有序供給，減少發展過程中的成本與制約，這實質上就是一種供給管理中掌控空間佈局結構的過程。

　　二、從國際典型案例看規劃供給管理的實踐及實現路徑

　　無論城市規劃、都市圈規劃或是區域規劃，國際案例可證實“多規合一”的頂層規劃作為供給管理的重要手段，能夠通過實現供給側的優化來化解經濟增長和發展過程中已經産生或即將産生的諸多結構性問題。

　　（一）從規劃到頂層規劃的巴黎供給管理案例：奧斯曼規劃及“奧斯曼”回歸

　　巴黎這座城市的規劃工作多年來被全球各界奉為典範。沿時間縱軸看，現在呈現于眼前的有序巴黎得益於兩次大型綜合規劃工作：一是19世紀拿破侖三世統治時期奧斯曼男爵主持的對巴黎的重建，二是1966年戴高樂時期保羅·德羅維耶主持的對巴黎的改造。其中，後者更是對現代城市規劃樹立了標桿。

　　1850年之前，巴黎無論城市風貌還是治理秩序均乏善可陳，甚至有成千上萬的貧困人口擁擠于狹窄街道和古老建築中。奧斯曼主持對巴黎的重建，總結來看有四個關鍵要素，即法治框架、舊格局的破除、迎合時代感的交通體系重建、公共空間的創新。巴黎很早就有關於土地利用的法規，且在1589年制定了建築法規，相關規劃設計（比如建築的高度限制）都必須在法治框架下進行，儘管有批評認為這對整體重建工作帶來限制，但這也使得相關工作在可循邊界內得以順利開展。

　　1966年的改造發生在飽經二戰之苦後的巴黎，與奧斯曼花了17年的長時間代價不同，保羅·德羅維耶僅用7年就完成了改造。此次規劃充分體現了對前瞻性的考慮以及于大區域內綜合地、整體地體現了各專項規劃的有機結合。巴黎此次改造的特點可總結為四個方面：第一，未來人口的預測。在規劃之前，規劃組對人口進行的預測是預計20世紀巴黎地區的人口將從900萬增加到1400萬-1600萬之間；第二，待建區域的劃定。在人口大幅膨脹預測結果基礎上，規劃組認為應當劃定一個巨型區域，作為改造巴黎的待建區域；第三，建設模式的選擇。在巨型尺度上，規劃組沒有嚴格模倣霍華德·阿伯克隆比在大倫敦模式中創建的衛星城模式，而是採用斯德哥爾摩式的衛星城模式，在更大的區域、以更大的尺度來開展。緊鄰內城西側的拉德芳斯作為最大的一個衛星城，至今都是巴黎都市圈內最著名區域之一；第四，交通系統整體佈局。由於準備在大區域範圍內創建巨型衛星城市，交通系統的整體佈局成為整個規劃是否能夠成功的關鍵，實際上，這也正是此次巴黎改造的亮點和核心所在。

　　（二）産生於頂層規劃的巴西利亞：靜態與動態理性看待兩極評價

　　不同於巴黎的“交響樂”氣質或紐約的“爵士”個性，巴西利亞與這些城市相較，處處透出濃重的躍進式色彩。對巴西利亞的負面評價主要集中在這座城市的規劃建造過於“烏托邦”，僅利用三天時間就敲定規劃方案，而且沒有進行相關的人口預測、經濟發展分析、土地使用規劃，甚至沒有模型和製圖。秉承功能主義的方針，整個城市整齊劃一且喪失人文生氣，與城市居民拉開了距離。此外，交通運輸、階層固化等細節問題的不良處理，也為城市規劃帶來了一些負面評價。然而，持讚賞態度者認為，對巴西利亞規劃的評判更應放在其時所處的歷史背景中，巴西利亞為當時巴西加快內地開發和經濟社會發展貢獻巨大，且不可否認的是，在盧西奧·科斯塔對其的規劃之中，土地利用分工明確，功能清晰，佈局合理，便於組織居民生活。作為城市設計史上的里程碑，巴西利亞幾乎是在“一張白紙”上對居民區、行政區、建築物等作出通盤設計規劃，還匹配建立國家公園、阿瓜斯·埃曼達達生物保護區、依貝格和加瓦薩瓦多自然保護區、聖巴爾托羅摩和德斯科貝托環境保護區等自然景觀，集中體現了城市和諧並全面彰顯了城市總體規劃的強大與有效。

　　這一原本只有20萬人口的城市，經過總體而言成功的城市規劃吸引了大量人口，迅速成長為巴西四大城市之一，是依靠頂層規劃實現的。這種規劃並非像世界許多城市那樣主要進行舊城區的改造，而是在近乎“白紙”式的土地開發區建造一座行政中心功能為主的新城。正如世界遺産委員會評價所言，“城市規劃專家盧西奧·科斯塔和建築師奧斯卡·尼邁爾設想了城市的一切”，巴西利亞的規劃正體現了經濟發展規劃、國土規劃、功能區規劃、生態環境規劃的有機結合，是所謂“多規合一”的現實版典範。然而，與此同時，值得我們注意的是，相比舊城區改造規劃，巴西利亞新城的創建顯然具有更大的空間優勢，基於此進行的科學佈局與想像力的發揮，在極小程度上受到限制，這是全球許多待改造城市都並不具備的先決條件。此外，沒有哪一次規劃能夠一勞永逸，隨著新城的成長，人口、車輛、住房以及諸多配套設施的需求和供給系統勢必更加錯綜複雜，比如現階段看，巴西利亞的交通規劃，已經由於過多的車輛而與當初所建高速公路期待的高運轉效率出現了矛盾，諸如此類的發展矛盾未來還可能在方方面面出現。

　　（三）多輪頂層規劃下的日本：經濟趕超下城鎮化的典型範例

　　全球人口承載量最大的城市區域之一，是中國近鄰日本的首都東京。東京及其周邊所承載的人口規模高達3600萬之多，但這個在全球範圍內不多見的大首都、超大型城市，同時也是全球生産效率最高的城市區域之一。對於擁有全球最多人口數量的中國而言，同樣經歷經濟趕超並最終成為發達經濟體的日本，其東京都市圈規劃的成功經驗非常值得思考借鑒。

　　通盤看，日本共進行了五輪“全綜”規劃，每一輪都是典型的頂層規劃，通過供給管理有針對性地化解發展中不斷産生的結構性問題，煥發整體經濟社會增長和發展的活力。

　　第一，1947-1973年期間，日本經濟經歷高速增長的黃金期，年均增速在9%以上。1960年前後，日本重化工業高速發展，沿海工業帶形成。基於“國民收入倍增計劃”中提出的“太平洋工業地帶構想”引發太平洋沿岸與非太平洋沿岸之間的矛盾。1962年，以地區間均衡發展為目標，日本開始進行全國性綜合開發計劃（簡稱“一全綜”），通過規劃東京、大阪、名古屋、北九州四大工業基地在地方層面的擴散，試圖達到縮小收入差距、區域差距、實現國土均衡發展的目標。第二，1969年，日本通過第二次全國綜合開發計劃（簡稱“新全綜”），在發展相對稀疏的地區，規劃建立了大工業基地、大型糧食基地和大型旅遊基地，推動勞動密集型工業産業向太平洋沿岸集中。“新全綜”囊括通盤的網路規劃（包括資訊通信網、新幹線鐵路網、高速公路網、航空網、海運網等）、産業規劃（包括農業基地、工業基地、物流基地、觀光基地等）和生態環境規劃（包括自然保護、人文保護、國土保護、資源適度開發等）。通過資訊網路和交通網路成功連接“城市點”，實現了“城市面”的戰略性整體開發。第三，1977年，日本以“三全綜”主要對居住問題進行頂層規劃，以同時推動歷史及傳統文化復興、自然與生産生活和諧、抑制人口與産業向大城市集中等為規劃內容，建立新的生活圈，為第三産業的健康發展培育良好環境，地方經濟得以振興。第四，1987年，日本的“四全綜”以分散型國土開發規劃和交通網路規劃相配合，以頂層規劃有效緩解了東京發展極化問題。“四全綜”是加速日本“後工業化”進程濃墨重彩的一筆，在國土規劃的基礎上要求：全面鋪設交通網，建立“全國一日交通圈”；全面鋪設通信網，切實提高各個中心的連接能力；全面鋪設物流網，以高效的物流服務加強中心之間的連接；在廣域、圈域內同時建立社會治理網路，全面防範社會安全問題。可以説，“多規合一”的頂層規劃推動和保障了日本多中心的過渡和實現。第五，日本1998年全國綜合開發計劃是由“硬體”建設向“軟體”建設轉變的標誌，在既成規劃網路和佈局基礎上，以行政、居民、志願者組織、民間企業為合作規劃主體，進行了生産生活環境的全面提升。

　　（四）頂層規劃下所完成的供給管理是經濟增長與發展的關鍵之一

　　以上典型國際案例首先證實，無論是在老牌發達國家法國的首都巴黎，還是通過後發追趕最終成功實現趕超的日本，或是同為發展中國家巴西的首都巴西利亞，無論是城市規劃還是區域規劃，關鍵時點所開展的重大規劃，供給管理的主體都是政府。殊途同歸的選擇再次向我們印證了一個結論，那就是中國在以經濟建設為中心的歷史階段，尤其是經濟趕超戰略踐行中攻堅克難的發展階段，頂層規劃的牽頭主體只能是政府，這一點應毋庸置疑。

　　本文所選取的巴黎、巴西利亞和日本三個典型案例，其頂層規劃供給管理過程最終達成的具體目標各不相同。從巴黎的案例來看，供給管理的具體手段是以政府為主體進行的城區重建和改造，其有效地、針對性地解決了戰後工業化建設進程中大量移民和農村人口無處安居、住房短缺、配套設施不齊全、缺乏改建空間、土地資源利用率不高等一系列當前發展已經存在及後續發展可能面臨的經濟社會難題，尤其保羅·德羅維耶主持完成的城市改造，是一個典型的立足於更高層面、針對於更大區域、融匯了各個專項規劃的供給管理解決方案，最終將人口、不動産、資源能源、土地等諸多要素進行了空間上的重新分佈，並通過專項規劃成功建立了空間分佈相對分散要素的聯通機制。與巴黎的舊城改造不同，巴西利亞則較為極端地體現了通過頂層規劃這一供給管理過程，能夠從供給側完成“城”的建造和“市”的搭建：在“城”的建造方面，巴西利亞獨特的建築風格得到世遺組織的褒獎；在“市”的建造方面，則頗具極端色彩地突出印證了新供給經濟學所強調的“供給創造需求”能夠成為現實，在規劃這一供給管理過程完畢之後，相關鏈條上的要素得以在短時間內涌入、運作、互動、發展。中國最值得重視的通過頂層規劃供給管理實現發展優化的典型案例當屬日本，同樣頂著經濟趕超戰略實施中先行工業化與滯後城鎮化錯配的壓力，日本堅持通過五輪“全綜”系列規劃逐步理順了供給側發生結構性問題的關鍵要素，“全綜”這一名稱及其實際內容，也就是我們所強調的“多規合一”的頂層規劃。沿時間縱軸綜合來看日本的各次頂層規劃，其接續之間呈現出鮮明的螺旋式上升特點，這也印證了通過供給管理對解決供給側結構性問題、真正實現供給側優化的動態特點與動態平衡規律性。

　　特別具有價值的細節，是針對人口要素的處理。無論是巴黎極大擴充自身輻射區域後通過高效率的通勤交通維持原中心城市的高效率、日本通過建立交通網路實現人口要素流動的暢通，還是巴西利亞並不完美的公路規劃致使城市運作出現阻滯而遭到詬病，交通運輸系統無疑都是城市運轉效率的保障，同時也是區域發展、大城市功能優化的前提條件。從國際經驗來看，四通八達、密度足夠且立體化的網狀公共交通以及交通運輸體系建立和運營過程中，以現代化交通工具提供人口與要素便捷流動功能的落實，是提升城市承載能力的重要基礎支撐條件。

　　三、“多規合一”頂層規劃的供給管理對策建議

　　我們一直所強調的規劃，首先就是從地上地下大系統的空間結構入手，通過組織供給來處理生産力結構和社會生活結構中區別對待和通盤協調問題的解決方案，實質上就是形成綜合要素供給體系必須前置的規劃供給，以其帶出供給管理的全過程。基於此，中國現階段必須先行且走向“多規合一”的頂層規劃至少應考慮環境、層次、邏輯和模式四個方面。落實到供給管理的對策建議層面，依次為：實現法治框架下的規劃先行、開展多輪針對結構性問題的頂層規劃、把握“多規合一”內在聯繫邏輯、鎖定不同發展階段每輪頂層規劃的主要矛盾等四個方面。

　　（一）環境：實現法治框架下的規劃先行

　　規劃必須從全局、長遠視野注重經濟社會發展的生態演進，發展中經濟體更應注重踐行經濟追趕—趕超戰略過程中城鎮化與加速工業化匹配方面特別應當打出的“提前量”。這種前瞻性之意並非在於所有規劃都要在精確科學預測下做到丁一卯二嚴絲合縫，而是科學打出有彈性的“提前量”。這就要求頂層規劃一方面做到避免規劃中缺乏前瞻性導致很快出現嚴重供給短缺所引發的試錯式沉沒成本，另一方面做到可放可收。

　　經濟社會發展尤其是其高速發展進程中，最大程度上避免“試錯—改錯”巨大社會成本的有效手段就是“規劃先行”，所有項目建設都應當建立在具有前瞻性，力求高水準的科學規劃基礎之上，法律所規定的規劃權的行使決不能獨斷專行、率性而為、朝令夕改。頂層規劃關係一個經濟體通盤的經濟增長和社會發展，尤其可説是關係到發展中經濟體能否實現趕超戰略目標，具體內容涉及一個經濟體國土範圍內從城市到農村的所有區域，在落實中涉及土地開發利用、生態環境、文教衛體、交通、市政、水利、環衛等各行各業各個方面。

　　（二）層次：打開制度結節，開展先行的多輪頂層規劃

　　現階段，中國尤其應當在多輪頂層規劃開展之前打開行政審批制度結節，達成“多規合一”的合意結果。除了提高行政法製程度，順應精簡機構的要求之外，更要擴充動態優化設計，以後擇時啟動整個“大部制”框架下的、行政審批的國家標準化工作，而後聯通“規劃先行，多規合一”相關工作的開展。多年來相因成習的由不同部門分頭來處理的國民經濟發展規劃，形式上可以具體化到國土開發、城鄉建設、交通體系、環境保護、産業佈局、財政跨年度規劃等等，都應該納入“多規合一”的綜合體系，並基於全國統一的行政審批資訊數據庫和線上行政審批平臺裏的有效連通，矯治多部門管規劃、“九龍治水、非旱即澇”的弊端，提高政府決策的資訊化和整合水準，並實現業務流程的優化再造。這樣一個系統工程，設計不可能畢其功於一役。

　　每一輪頂層規劃都應當建立在基於現狀對未來進行力求科學預測的基礎上，應積極利用先進資訊技術（例如：雲計算和大數據）進行國土開發功能預測、人口預測、産業發展及結構變動預測、資本增長及流動預測、各項需求的預測等，對人口數量和結構、産業總量和結構、環境壓力和制約等等做到心中有數，再將這些合理地打上“提前量”納入城建、交通、文教衛體、市政、水利、環衛等方面規劃的考慮，從而最大程度上避免沉沒成本的發生和指導各種要素有序流動與功能互補、提高增長品質、社會和諧程度和發展可持續性。

　　（三）邏輯：基於要素分類對“多規合一”的內在把握

　　立足於中國目前所處的中等收入發展階段，沿經濟增長與經濟發展這一線索思考，如何通過頂層規劃實現供給側各項要素安排的統籌協調、結構優化，是“規劃先行、多規合一”的目標所在。經濟增長要素可分為競爭性要素和非競爭性要素，前者包括土地、勞動力和資本，後者則隨第三次科技革命的爆發在以往所強調的技術和制度基礎上，增加了資訊。除了這些經濟增長的動力要素以外，某一經濟體發展過程中還存在制約要素，主要包括財政三元悖論制約、社會矛盾制約、資源能源制約、生態環境制約等。頂層規劃，顯然就是將以上經濟增長要素與經濟發展制約要素全部納入系統考慮的一種通過供給管理實現供給側優化從而促使經濟活力最大化的手段。

　　我們現所強調的“多規合一”，實際上包括國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃以及文教衛體、交通、市政、水利、環衛等專業規劃，即專門規劃涉及的方方面面。從專項規劃上看“多規合一”，城市通盤規劃中的交通規劃決定著城市的運轉效率。由於能夠切實縮短空間距離，城市交通規劃同時也是都市圈、城市群規劃是否能夠形成的關鍵所在。城市生態環境規劃目標在於通過規劃實現人工生態、自然生態、環境保護與經濟發展的有序組合和平衡，在穩態中實現城市和諧、高效、持續發展。城市生態環境規劃在工業化時期，首先是體現制約特徵，因為生態環境達標是勞動力再生産和社會成員生存與發展的基本條件，是不能擊穿的底線，在後工業化時期，則頗具更高層次追求特徵（如人文、生態視角的“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”）。

　　（四）模式：鎖定不同發展階段每輪頂層規劃的主要矛盾

　　經濟發展實踐從國外經驗來看，首先應當解決的矛盾，就是在原有産業佈局基礎上進行均衡性區域規劃。就中國現狀看，東南沿海以長江三角洲、珠江三角洲為代表的工業地帶已然形成，東、中、西部發展不均衡、城鄉發展不均衡。頂層規劃首先應當考慮的是工業化相對落後地區增長極的培養、工業化中等發達地區城市點的擴大以及工業化發達地區城市輻射力的增強，這勢必要求通過國土規劃、産業佈局規劃、交通規劃、環保規劃及專項規劃的合理銜接、合理搭配，形成有效合力。中國廣袤土地上，經濟發達程度還沒有達到所有城市點能夠廣泛實現便捷連接的階段，勢必要針對工業化程度不同的區域進行規劃中重點的區別對待。

　　針對工業欠發達地區，可啟動依託當地資源稟賦建立差別化工業基地的規劃項目，工業化水準的提升勢必吸引更多人口入駐目標城市，因此目標城市應根據工業、産業發展規劃預測未來的人口增長、收入增長，並針對勞動力數量、人口結構及居民收入的預測，有針對性地配以交通、文教衛體、市政、水利、環衛等方面的專項規劃。

　　針對工業化中等發達地區，可啟動以幾個“城市點”共同帶動“城市面”的一體化規劃發展。這一輪頂層規劃，是基於由幾個“城市點”所劃定的大區域共同構成“都市圈”，而其最終追求的發展目標則要形成“城市群”式的均衡發展。以中國現階段經濟社會發展的案例觀察，“京津冀”一體化就是這一階段必須優化頂層規劃的典型。對於人口已達2300萬以上的北京市而言，城市運轉中所面臨的問題絕非再建幾條環路可以解決的，勢必要突破現有格局，建立“大首都圈”，以北京市、天津市為點，以週邊的河北省為一體，在頂層規劃中疏解首都非核心功能，確立衛星城式的“副中心”所在地、所承擔職能等等，在既有資訊網路、物流網路的基礎上，首先通過高速交通運輸體系的落成提升“京津冀”區域空間上的整體性、縮短“副中心”、邊緣區與主城中心的空間距離。與此同時，應當在“副中心”等區域全面落實國土規劃、産業規劃、功能區規劃、公共交通規劃、住宅區規劃等一系列規劃有機結合的頂層規劃，完成新城建設。在這一點上，中國“京津冀”一體化進程其實頗具與巴西利亞建設相類似的優勢。在新城建設的過程中則應當特別注重為未來發展預留動態優化的空間，同時可在預算約束線以內儘量高水準地加入對建築設計規劃、自然生態規劃與人文保護規劃的創新。

　　針對幾大片工業化發達地區，應在著力推動産業結構轉型、優化升級的過程中靈活掌握因地制宜的都市圈、城市群規劃模式，以最大程度上提升這些地區的輻射面，提振大都市圈以及大都市圈構成的城市群模式下聚合效應的産生。現代城市的産生和發展是生産力不斷集聚的結果，城市在誕生伊始數量少，相互之間影響小，而隨著城市自身規模擴大、數量增多，已形成或未形成都市圈的幾個甚至更多數量的城市，在地理區位、自然條件、經濟條件、貿易往來、公共政策、交通網路等多重作用因子下，會逐步發展形成一個相互制約、相互依存的統一體。中國目前較為典型的城市群包括滬寧杭地區、珠三角地區、環渤海地區等，這些區域已經形成的“一體化”態勢，需在進一步發展中高水準制定區域層面貫徹總體發展戰略的頂層規劃，至少應把在區域內會産生廣泛關聯影響的産業發展、基礎設施建設、土地利用、生態環境、公用事業協調發展等方面的規劃內容有機結合。