□深圳市房地産研究中心 李宇嘉

　　相比“十二五”規劃，“十三五”規劃（以下簡稱“規劃”）關於房地産管理著墨確實不多，但更多地突出其民生屬性。

　　首先，規劃發展目標提出，就業、教育、社保、醫療和住房等公共服務體系更加健全和均等化；其次，規劃提出，戶籍人口城鎮化率加快提高，深化住房制度改革，加大城鎮棚戶區改造。這意味著，未來住房將凸顯其民生屬性，房地産發展的空間也要在城鎮化中挖掘。

　　規劃以改革、創新、環境、民生、國家戰略等五大主線，描繪出了建設小康社會的路線圖。小康界定上，從此前強調GDP總量，轉變為要求每人平均GDP。發展理念上，首次提出“創新、協調、綠色、開放、共用”五大基本理念，其中創新為首、著墨最多。改革則是確保創新的保障，住房制度改革是應有之義。新型城鎮化既與住房制度改革密切相關，又是創新動力的核心要素。

　　規劃一開始，首先對現階段做了明確界定，即“十三五”是全面建成小康社會的決勝階段，規劃必須緊緊圍繞實現這一奮鬥目標來制定。城鎮化是分享改革紅利、實現小康的重要途徑。按常住人口算，我國城鎮化率已接近55%，但2013年戶籍人口城鎮化率僅35.9%，其中有2.5億農民工已在城鎮卻沒有戶口。要實現小康，首先要讓在城鎮有穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，並與城鎮居民有同等權利和義務。

　　因此，規劃提出戶籍人口城鎮化率加快提高。一方面，該提法旨在讓更多的非戶籍居民成為戶籍居民，享受戶籍居民才能享受到的公共服務，主要包括子女教育、醫療養老和住房保障。在這裡，住房是作為城鎮基本公共服務的地位出現的。也就是説，在城鎮常住的人群，有權利獲得最基本的住房保障。另一方面，該提法旨在規避過去“土地城鎮化”，實現“人的城鎮化”。

　　“人的城鎮化”最主要的標誌，就是公共服務的均等化，這就繞不開財稅體制改革。目前，增值稅、企業所得稅和營業稅是我國三大稅種，個人所得稅佔全國稅收比重僅7%。因此，政府注重企業發展，有稅收來源上的先天基礎。從地方收入來看，營業稅是地方稅收收入中的大頭（35%），土地出讓金是地方綜合收入中的大頭（50%左右）。因此，地方政府更關注企業、更關注房地産發展。

　　由“十八大”開啟的新一輪財稅改革，本質上是從過去幾十年的“增長型”財政到“服務型”財政的巨大轉變，也是國家治理現代化的標誌。新一輪財稅改革涉及中央和地方、政府和企業、部門間權利調整，涉及到稅收法定、預算制度改革、稅種轉變（從間接稅到直接稅）、中央地方財權事權重劃等。

　　在財稅改革短期難見效的情況下，城鎮化過程中的公共服務均等化，就需要漸進過渡。因此規劃提出，“實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。”這意味著，外來常住人口通過入戶實現市民化，即便不可能在“十三五”全部解決，但通過增加附屬在居住證上的公共服務，漸進縮小戶籍和非戶籍居民之間的差別。因此，明確公共服務的內涵和外延後，居住證將成為“十三五”推進城鎮化的重要途徑。

　　同時，要激勵地方提高外來人口入戶比例，財稅、土地政策調整是必須的。因此，規劃提出“雙掛鉤”，即“財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤，城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤”。第一個掛鉤，一方面在於中央與地方共同分擔市民化的成本（中科院預測外來人口“本地化”的公共服務成本為13.1萬元/人），以體現“市民化”的正外部性特徵；另一方面，以增加或減少轉移支付，構建中央財政轉移與地方政府吸納外來人口“激勵相容”的機制。

　　另外，“穩增長”和“促轉型”將貫穿“十三五”，地方政府對於增加建設用地的慣性依賴仍舊存在。因此，第二個掛鉤以吸納多少農業轉移人口落戶數量，作為核批地方政府新增建設用地規模的一個參考指標，這是中短期內激勵地方政府落實外來人口本地化政策的有效之舉。同時，外來人口增加，將相應增加空間和用地需求。按目前城鎮規劃的慣例是，一個新增人口需要100平方米的建設用地。

　　在“十三五”期間，如果外來人口入戶比例能夠大幅度地提升，實現人口城鎮化率從目前的35.9%提升到45%，將增加1.3億城鎮戶籍人口，城鎮戶籍人口增幅為26.5%，而城市戶籍總人口將達到6.3億。這不僅能夠有效地消化樓市待售庫存，而且也將使得整體消費上一個臺階，對於“穩增長”來説意義重大。

　　外來人口在城市徹底安定下來以後，消費和投資將全部保留在城市，城市的集聚效應和規模效應將開始體現，不僅地方政府公共服務供給的成本被分攤，地方債務負擔下降，而且以消費為主的內需在GDP中的佔比將明顯提升，地方政府的稅收結構將徹底改觀。同時，人口集聚帶來的需求是産業集聚擴張和的前提，也是産業分工細化和服務業發展的基礎。目前第三産業大發展、對GDP貢獻超過第二産業的局面將進一步被夯實。

　　隨著城鎮化的推進，地方政府對於第二産業和房地産的依賴將下降，房地産也將回歸其本質——居住和産業發展的物質基礎。城鎮化內需與地方政府公共服務、稅收將形成良性迴圈。另外，城鎮化推進中的新增人口是樓市的有效需求，人口、産業、住房也將形成相互推動的良性迴圈。