□瑞穗證券亞洲公司首席經濟學家 沈建光

　　近日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行聯合製定的《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式指導意見》（簡稱《指導意見》），決定圍繞增加公共産品和公共服務供給在多個公共服務領域廣泛採用PPP模式。

　　在筆者看來，《指導意見》的出臺不僅是應對當前經濟疲軟、投資下滑的必要舉措，從長期來看，也為政府與社會資本合作提供了新的範式，對防範地方債務風險，提高公共服務效率也大有裨益。但應當注意的是，當前PPP項目的簽約率不高，地方政府熱情明顯高於社會資本，顯示出民間資本對此PPP項目仍有擔憂與顧慮。因此，若要達到吸引民間資本進入的初衷，政府需要改變以往集裁判員與運動員一身的角色，真正做到地位平等、政府與企業利益共用和風險分擔。與此同時，加快政府職能轉型，推動價格改革、國企改革與金融改革等作為配套改革，也是點燃社會資本熱情的必要舉措。

　　應避免財政懸崖

　　今年以來中國經濟成績單不容樂觀。一季度實際GDP降至7%，已經位於六年來最低水準。而實際上，越來越多的高頻數據與調研資料顯示，真實的經濟運作恐怕更差於此。例如，一季度克強指數大幅下行，遠差于同期GDP的表現。其中，全國全社會用電量同比僅增長0.8%，發電量同比增速-0.1%，幾乎零增長的局面説明當前工業企業生産的疲軟情況。而鐵路貨運量也不容樂觀，一季度鐵路貨運量同比下降9.6%，降幅較去年同期擴大6.1個百分點。

　　當然，受降準、降息政策影響，一季度信貸增速有所上升，但社會融資總量仍呈現大幅下滑態勢，同比少8949億元。鋻於經濟形勢差于預期，決策層近期“穩增長”舉措有加快之勢。這不僅體現在貨幣政策方面，常規政策工具的使用已更加頻繁，自去年11月底開啟降息以來，三次降息、兩次降準，頻率之高，力度之大已非比尋常。

　　同樣體現在財政方面，為避免早前“43號文”對在建、續建項目的負面影響，各種避免財政懸崖的過渡性安排已然加速，包括要求妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目後續融資，以及開篇提到的在公共服務領域推廣政府和社會資本合作(PPP)模式等方式，都是例證。

　　民間資本仍存顧慮

　　財政方面的積極變化體現了決策層“穩增長”與“促改革”協調推進的基調。實際上，受經濟下滑影響，今年財政壓力已然較大，一季度全國財政收入增速只有2.4%，而去年同期的增速為9.3%。因此，此時決策層鼓勵更多社會資本進入公共服務領域，不僅是應對當前經濟疲軟、投資下滑的必要舉措，從長期來看，也為政府與社會資本合作提供了新的範式，即促進更廣泛的政府與社會資本合作，對防範地方債務風險，提高公共服務效率大有裨益。

　　從這個角度而言，當前中國政府對於PPP的熱情是空前高漲的。例如，國家發改委網站最新公開發佈的PPP推介項目顯示，目前涉及PPP項目總額高達1043個，總投資近2萬億元，力度之大令人驚訝。

　　然而，筆者也發現另外一個尷尬局面，即儘管決策層促進PPP範式的意願強烈，社會資本卻表現相對冷靜。據悉截至目前各級政府推出的項目中，與社會資本達成初步意願的僅佔十分之一左右。為何民間資本參與PPP合作的熱情不高?在筆者看來，最主要有以下兩點原因。

　　一方面，社會資本對與政府部門合作的地位存有顧忌。一直以來，政府在與企業的關係中往往保持著強勢地位，無論是在項目選擇還是在項目推進過程中，忽略企業精神的案例比比皆是，這使得企業部門在與政府談判中常常處於劣勢地位。此次大力推廣PPP模式，從政府角度看有拓展融資渠道、緩解債務風險的內在考慮，但如果只是政府單方面的好處，無法真正做到與企業利益共用，則很難獲得社會資金的青睞。此外，政策連續性也是社會資本的擔憂之處。PPP項目時間跨度長，部門變動是否會保持政策連續性也是社會資本的隱憂。政府單方面放棄合同、導致項目損失的案例也不在少數。從這個角度而言，重塑政府信用是關鍵。

　　另一方面，從項目本身而言，項目的盈利情況、長期資金來源等方面都是社會資本擔憂的問題。由於PPP項目大多涉及公共服務，而公共服務大多帶有公益性質，現金流估算往往面臨較大的政策不確定性。例如，在水務領域，早前有過通過BOT方式吸引民間資本進入的案例，但由於水資源的價格形成機制尚不完善，且水價調整涉及到民生，項目現金流估算比較困難。再如，城市地鐵項目出於引導公眾綠色出行，緩解城市交通的考慮，地鐵票價在不同城市存在一定折扣，這樣的背景下，如何幫助企業計算成本與合理補貼都是政府與企業需要思考的問題。

　　改革需協調配合

　　上述現象説明促進政府與社會資本廣泛合作並非一日之功，還需要更多的配套改革協調推進才能調動社會資本積極性，取得理想效果。具體來看，筆者認為，應該從以下幾個方面做出努力。

　　第一，致力於理順政府與市場的關係。實際上，PPP模式雖然是當前財稅改革推進下，開拓融資渠道、化解政府債務風險、保證基建投資項目順利推進的新模式，但若僅立足於此，恐怕也只是地方政府的一廂情願，難有所作為。做到政府與企業利益共用和風險分擔，既通過加快推進政府職能轉型，改變政府以往集運動員與裁判員于一身的角色錯位，遵守契約精神，公平談判，才有可能吸引社會資本的參與。

　　第二，加快推進資源品價格改革。PPP項目大多涉及公共服務，而目前諸多公共産品價格形成機制尚未理順，也對項目收益成本核算造成一定困擾，這意味著未來加速公共産品定價市場化勢在必行。例如，醫療領域，藥品政府定價應該進一步取消；水電煤氣價格方面，擴大輸配電價改革試點，推進農業水價改革，全面實行居民階梯價格制度等等。與此同時，還需配合以完善稅制、統一監管、打破準入等配套措施，通過政策組合拳推動公共産品價格市場化。

　　第三，推動國有企業改革。相比于國外普遍意義上的PPP（即公共和私營部門合作），中國的PPP定義為政府與社會資本之間的合作，其中最大的區別在於中國的企業部門其實包括大量的國有企業。考慮到公共服務項目本身回報週期長，部分私人資本進入存有疑慮，預計PPP中更加普遍的合作仍然是政府與國有企業的形勢。在此形勢下，如果國有企業預算軟約束的現狀無法改變，行政手段干預企業經營，那麼風險剝離也只是美好的想像，即便債務從地方政府資産負債表中剝離，仍舊會轉嫁到國有企業部門，亦為變相的政府債務。因此，加快國有企業改革是化解債務風險、推動公共服務效率提升的必然要求。

　　第四，金融改革協調推進。目前受金融監管等因素影響，金融市場上更多的是流動性、收益性、靈活性都較好的短期金融工具，從而吸引長期資金參與到短期融資中。可以看到，當前銀行信貸資金大多集中在3-5年，超過10年以上的長期貸款佔比有限，而這與PPP項目的資金需求存在差異。此外，當前社會融資成本高，也有很大一部分原因來自於國內資金期限錯配。從這一角度而言，加大金融市場改革，發展債券市場為投資者提供更長期金融工具，大力發展資産證券化都有助於解決PPP項目期限錯配的問題。

　　總之，在當前經濟增長持續下滑階段，一方面要重視穩增長政策的推出，另一方面也要注意調結構與促改革的協調推進。大力發展PPP項目不僅要達到短期內加快基建項目出臺、提振投資、穩定增長的效果，從長期來看，更是為政府與社會資本合作提供了新的範式，對防範地方債務風險，提高公共服務效率有重要意義。更加重要的是，財稅改革步入深水區之時，還需在政府職能轉變、價格改革、國企改革與金融改革等方面做出制度安排和支援，畢竟只有協調推進改革才能實現PPP吸引民間資本進入的初衷。