發改委專家解讀中長期鐵路網規劃：著眼鐵路與區域經濟融合

　　國家發展改革委綜合運輸研究所 李連成

　　2004年以來，在國務院批准實施的《中長期鐵路網規劃》指導下，我國鐵路建設進程加快，路網規模不斷擴大，保障能力明顯增強。至2015年末，我國鐵路營業里程達到12.1萬公里，高速鐵路營業里程超過1.9萬公里，鐵路網總規模提前達到原規劃目標，規劃的“四縱四橫”客運專線基本建成，對加快構建綜合運輸體系，支撐國民經濟持續穩定較快發展發揮了重要作用。

　　近日，國務院常務會議審議通過了新修編的《中長期鐵路網規劃》，重點規劃了2020年和2025年鐵路建設任務，對2030年鐵路網發展目標進行展望，提出構建佈局合理、覆蓋廣泛、高效便捷、安全經濟的現代鐵路網路，全面提升鐵路核心競爭力和服務保障能力，通過建設鐵路網這一國民經濟大動脈，發揮穩增長、調結構作用，增加有效投資、擴大消費，進而支撐經濟社會升級發展。應當説，此次新修編的《中長期鐵路網規劃》是國家立足新起點，適應新形勢針對未來鐵路發展藍圖做出的一次重要調整和頂層設計，具有重要的發展意義和鮮明的時代特色。

　　一、順應新形勢，修編《中長期鐵路網規劃》具有重要意義

　　(一)構建現代鐵路網是鐵路行業自身發展的需要

　　從改革開放初期的以運定産、一票難求，到本世紀初期的煤電油運緊張，交通特別是鐵路長期制約著我國經濟社會發展。自2004版《中長期鐵路網規劃》實施以來，鐵路網總規模增加了66%、4.8萬公里，高速鐵路由無到有再到初步成網，城際鐵路起步發展，鐵路年旅客發送量由不到10億人次增長到超過25億人次，年貨運能力由22億噸提高至40億噸，困擾我國幾十年的鐵路運能的瓶頸制約基本消除，鐵路能力基本適應了經濟社會發展需要，鐵路發展站在了新的歷史起點。但是，我們也需清醒的認識到，無論與發達國家水準相比，還是與我國經濟發展需求相比，鐵路發展的仍然不夠。面向未來總量不足的矛盾依然存在，立足當前結構性矛盾更加突出，比如路網佈局不均衡，尤其是中西部地區路網覆蓋面還需進一步擴大；網路層次不明晰，通道技術標準不協調，城際客運系統發展緩慢，影響路網整體效能的發揮；樞紐節點的運作效率有待提高，綜合交通樞紐的一體銜接滯後，貨運樞紐和一些鐵路幹線的集疏運系統還不完善。當前，新一輪科技革命和産業變革蓄勢待發，我國步入經濟發展新常態，在新發展理念指導下，全國正在向兩個一百年目標邁進。立足於新的起點，把握未來趨勢，迫切需要謀劃鐵路新的發展方向和任務。

　　(二)加快鐵路建設是構建現代綜合運輸體系的需要

　　在綜合運輸體系的五種運輸方式中，鐵路運輸能力大、快速、經濟、安全、集約，是國民經濟大動脈、關鍵基礎設施和重大民生工程，是我國交通運輸網路的骨幹方式。自2004年《中長期鐵路網規劃》實施至2015年，鐵路網規模增長66%，而同期高速公路網規模增長260%，GDP增長了318%，居民消費水準增長了約270%，與其他方式相比、與國民經濟和社會發展相比，鐵路發展仍較為緩慢。我國鐵路貨物週轉量在國內貨運市場的份額一直處於下滑態勢，2015年比重僅為21%左右，而美國佔到三分之一左右；隨著高速鐵路逐漸成網我國鐵路客運一票難求局面大有改觀，但是仍然處於緊張狀態，相鄰城市群之間尚未全部實現高速連接，一些城市群地區城際鐵路仍是空白。由此可見，鐵路在綜合運輸體系中的作用尚未得到充分發揮，仍然是綜合交通運輸體系的短板。加強鐵路建設，是推進交通運輸供給結構改革、彌補現代綜合運輸體系短板的重要任務之一，應該繼續加強鐵路建設力度，構建“內外互聯互通、區際多路暢通、省會高鐵相連、地市快速通達、縣域基本覆蓋”的現代鐵路網，增強鐵路在綜合運輸體系中的作用，打造結構合理、能力充足的現代交通基礎設施網路。

　　(三)構建現代鐵路網是促進經濟社會發展的重要舉措

　　我國宏觀經濟進入增速換擋、結構優化、動力轉換、方式轉變的新常態，未來，運輸需求總體呈現“客快貨穩”、層次多元、品質提升的特徵，交通運輸發展既要適應新常態下客貨運輸需求變化，也要支撐經濟維持一定增速。新常態下，要保持經濟中高速增長並邁向中高端水準，實現穩增長、調結構，仍需要發揮投資關鍵作用。鐵路建設具有上下游産業鏈條長、經濟拉動效果好、區域經濟促進大的特點，在遠景規模的天花板下，鐵路適度超前建設，保持一定規模的鐵路基礎設施建設有效投資是既利鐵路行業自身、也利宏觀經濟增長的重大舉措。此外，隨著生活水準的提高，人們更加期待發展成果惠及面更廣泛、生活環境更生態，人民縮小區域發展差距共用美好生活的願望更加迫切，協調經濟建設與生態文明關係的任務更加艱巨。因此，未來鐵路發展應由效率優先轉為兼顧效率與公平。鐵路網的佈局規劃，不應當單純以運輸量為衡量指標，還需要考慮區域協調、人民共用。在綜合運輸體系中，鐵路的能源消耗、污染排放、土地佔用等方面都具有明顯優勢，是綠色運輸方式，生態文明建設客觀要求加快鐵路發展，發揮鐵路比較優勢。

　　二、《中長期鐵路網規劃》具有鮮明的時代特色

　　本次規劃修編首次提出構建高速鐵路和普速鐵路兩張網，體現了層次性。我國高速鐵路網總里程已經位居世界第一位，目前動車組列車旅客發送量已經佔到鐵路旅客發送量的45%左右。高速鐵路大大縮短了城市間的時空距離，加速了人員和經濟要素流動，改變了人們生産生活方式，是本世紀的一次交通革命。快速是現代交通運輸的基本特徵之一，本次規劃修編順應新型城鎮化趨勢和交通現代化方向，首次明確提出“高速鐵路網”，並與“普速鐵路網”構成整個網路層次結構體系。同時本著因地制宜，促進我國高速鐵路科學發展的考慮，創新性地把高速鐵路網細分為“八縱八橫”主通道、區域連接線和城際客運鐵路等三個層級，並原則上確定不同層級鐵路的功能定位和建設技術標準，使鐵路網層次結構更分明、網路功能更完善。

　　本次規劃修編提出加快中西部地區鐵路建設，意在促進空間佈局優化，彌補發展短板，突出了普惠性。從覆蓋上看，2015年全國鐵路網覆蓋地級行政區93.2%、縣級行政區75.3%，高速鐵路網覆蓋約三分之二的100萬人口以上大城市和超過一半的地級以上城市。同年，西部地區地級行政區和縣級行政區鐵路網覆蓋率僅為84%和60%，落後於東部沿海地區和全國平均水準。中西部地區集中了大部分集中連片特困地區，革命老區、少數民族地區和邊疆地區也多分佈在此，是全面建成小康社會，實施扶貧脫貧攻堅戰的重點地區，也是未來我國實現陸海統籌、區域協調、全方位開放的重點地區。因此，非常有必要通過加強鐵路設施建設支撐國家區域協調發展和全方位開發開放格局。本次規劃修編提出要完善廣覆蓋的全國鐵路網，連接20萬人口以上城市、主要港口和口岸，基本覆蓋縣級以上行政區，構建全方位的開發開放通道，充分體現了加快中西部地區的鐵路建設，實現鐵路發展的普惠性，促進中西部地區經濟和社會發展的時代要求。

　　本次規劃修編注重綜合運輸理念，加強了鐵路與其他方式的銜接，強化了一體性。在交通運輸能力短缺時期，主要是各種運輸方式獨立發展。在交通運輸與經濟社會發展需求基本適應後，交通運輸步入綜合發展階段，強調發揮各種運輸方式的比較優勢，發展一體化交通來提高交通運輸品質和效率效益。為促進各種運輸方式的一體銜接，本次規劃修編落實客運零距離換乘、物流無縫化銜接和運輸一體化服務的要求，以資源富集區、主要港口和物流園區為重點，強化鐵路集疏運系統建設，通過解決“最先一公里”和“最後一公里”實現提質增效。並提出優化鐵路樞紐佈局，抓住樞紐這一運輸鏈條的關鍵節點，建設系統配套、一體便捷、站城融合的現代綜合樞紐。

　　本次規劃修編著眼于鐵路通道與區域經濟的融合發展，注重了鐵路的引領性。未來我國以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略為引領，深入實施西部開發、東北振興、中部崛起和東部率先的區域發展總體戰略。以城市群為主體形態推進新型城鎮化，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，培育中西部城市群。交通基礎設施是區域發展戰略實施的重要基礎，兩縱三橫的城市群空間形態離不開鐵路通道的支撐。本次規劃修編，著眼于未來産業和城市群的空間形態，按照相鄰大中城市1～4小時交通圈、城市群內0.5～2小時交通圈的目標，構建了“八縱八橫”高鐵主通道，同時規劃12條區際快捷大能力鐵路通道，推動鐵路與經濟聯動融合發展，打造以通道和樞紐為核心的經濟帶、産業區，培育壯大高鐵經濟，對培育區域經濟發展新動力、拓展經濟發展新空間起到支撐和引領作用。

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