寧夏平羅試水“三塊地”改革

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　　目前農村土地確權頒證正在抓緊推進中。農民“一證在手”之後有哪些權益？

　　作為農業改革試驗區的寧夏平羅縣，在提前兩年完成農村土地確權頒證的基礎上，就農民如何運用手中“權益”謀劃長遠發展作了一系列創新性嘗試。這些探索效果如何？能為其他地區提供哪些經驗？日前，《經濟日報》記者深入寧夏平羅縣多地，就保障農村土地確權展開調研。

　　試水前行 平羅首當其衝

　　盛夏，記者來到寧夏川北景色秀美的石嘴山市平羅縣。在通伏鄉通城村村民鄭衛東家，聽説記者的來意後，他高興地拿出幾個本本擺在茶几上説：“你看，這個墨綠色的是農村土地承包經營權證，棕色的是宅基地使用證，紫紅色的是農村集體荒地承包經營權證。再看這個，是宅基地和房屋所有權證。有了這些證，我們就可以作為抵押物向銀行貸款了！”

　　“真是方便得很！”高莊鄉高莊村七隊村民吳忠禮告訴記者，為進城買房、同時經營汽車修理部，他將自家的5畝承包地和4間磚瓦結構住房全部辦理了自願有償“退出”，得到收儲金9.8萬元。

　　“鄭衛東對‘確權’與抵押貸款的肯定和吳忠禮的自願‘退出’，證明農民對土地權益的現實需求。”石嘴山市委書記彭友東説，“我國農村改革從實施家庭聯産承包制度破冰，釋放了大量紅利，但運作幾十年後，農村經濟發展又出現了新的瓶頸問題”。彭友東認為，現代農業急需解決的3個問題是，規模化經營、提高農産品附加值及綠色生態，這都是個體農民難以實現和保證的。隨著城鎮化發展腳步加快，農民愈加重視對自身權益的保護和長遠利益的發展。如何實現？唯有深化改革。

　　一次次試水前行，平羅首當其衝。為什麼選擇平羅？“早在2006年平羅就啟動了土地信用社制度，探索‘土地銀行’機制，搞了十幾年土地流轉，在探索各種農業制度改革方面有很好的基礎。”石嘴山市委副書記蔣文齡説。

　　平羅縣是農業大縣，位於寧夏北部，全縣轄7鎮6鄉144個行政村，總面積2059.78平方公里，耕地面積95.6萬畝，其中農民開墾種植的荒地40.2萬畝，總人口31萬人，農村人口15.37萬人。鋻於平羅農村綜合改革起步早、基礎好，因此2012年以來，平羅縣先後承擔全國農村土地經營管理制度改革試點、全國農村産權流轉交易市場建設試點、全國宅基地制度改革試點、全國農村小型水利工程管理機制改革試點、全國農村信用體系建設試點，2016年又承擔了全國新型城鎮化綜合試點和農村承包土地經營權、農民住房財産權抵押貸款試點。

　　“國家農村綜合改革七項放在平羅做試點，其中確權頒證改革平羅已經比國內各地提前兩年完成。”蔣文齡介紹，截至2014年底，平羅縣共頒發二輪土地承包經營權證書5.8萬本，農村集體荒地承包經營權證書4.2萬本，宅基地完成外業測量6.01萬宗，農村房屋所有權證書2.68萬本。

　　在平羅，確權頒證改革得到廣大農民的強烈擁護。農民們在自身利益得到保護的基礎上，又有了新的訴求。“一證在手”後能出租轉讓嗎？能以此做抵押貸款嗎？農村土地徵收徵用、集體經營性建設用地使用、宅基地制度，統稱為“三塊地”，其改革龐雜艱難，全國沒有成型的模式和經驗可以借鑒。如何前行？“石嘴山市委、市政府本著‘一個前提’‘兩個原則’的政策，在農村綜合改革層面果斷實施了‘三個探索’。”彭友東説，一個前提，即要以確權頒證改革為前提；兩個原則，即堅持集體土地所有權不變、農民土地承包經營權長期不變；三個探索，即規範土地流轉、多權抵押（貸款）和農民土地經營權、宅基地使用權以及房屋所有權自願有償轉讓。

　　“農村改革任務非常繁重。”中央農村工作領導小組辦公室副主任韓俊去年在一次新聞發佈會上説：“農村土地制度改革涉及的利益主體非常複雜，各方面未達成共識，有些方面分歧比較大，有些問題可能還看得不清楚，所以要邊試點、邊總結、邊完善、邊推廣。”

　　“這裡的農村制度改革搞得好，我們公司成為受益者。”廣東商人林偉光，在談到他們寧夏華泰農業科技發展公司的發展歷程時，興奮地告訴記者。該公司是2011年入駐寧夏的，最早在銀川永寧縣流轉2000畝地，2013年來到石嘴山平羅縣。由於平羅全部完成確權頒證改革，2014年該公司在陶樂鎮廟湖村移民安置區流轉了5000畝地，2015年以這塊地的流轉經營證作為抵押，從中國銀行貸到440萬元，2016年又以公司設施農業用地使用證作抵押，再次獲得330萬元銀行貸款。“這在國內其他地方能拿到這麼多貸款是不可想像的，去年公司用這筆錢在建成的60多個大棚種植的果蔬90%銷往廣東、深圳等高端市場。”林偉光説。

　　三大探索 衍生三種機制

　　“抓住成為國家農村綜合改革7項試點之一的機遇，近幾年，平羅從‘三權分置’到‘三權抵押’，逐漸步入土地制度改革的深水區”，平羅縣委副書記毛精明説。

　　何謂“三權分置”？改革開放前，農村土地只有土地集體所有權；改革開放後，農民擁有了土地承包權；近些年隨著城鎮化建設的腳步加快，又在“兩權”基礎上延伸出土地經營權。因此，與其説要盤活“三塊地”不如説是放活“三種權”。為什麼要改？隨著改革的深入，實踐中農民又有了新的需求。怎麼改？關鍵在於原則和前提，即平羅在堅持“土地集體所有權不變”和“農民承包權長期不變”的原則前提下，需要在3個層面作創新與探索。

　　第一層面，探索建立農村集體土地規範化流轉機制。毛精明開門見山：土地流轉説到底是要解決“誰來種地”和“地怎樣種”的問題。儘管平羅自2006年就啟動了土地流轉，開始很受農民歡迎，但隨後出現的問題越來越多，陳情事件頻繁發生。經過調研發現，問題有三：其一，流轉主體不明確。龍頭企業、外來客商和村裏能人大戶，由於沒有設定門檻，經營主體比較混亂；其二，流轉程式不規範。雙方合同隨意簽，價格隨意訂；其三，經營方向不明確。無論懂農業不懂農業，有錢的就能搞流轉，秋後巨虧便跑路走人，嚴重侵害農民利益。

　　針對這些問題，平羅探索完善了農村集體土地規範化流轉體制，出臺《平羅縣新型農業經營主體土地和經營管理暫行辦法》。《辦法》規定：對流轉經營主體資質進行審查，嚴格審核流轉主體的資金實力、財力和農業經營能力；建立保證金制度。為確保農民利益，要求經營主體必須交流轉總額度的50%；規範流轉程式。流轉100畝以下與村集體簽合同，300畝以下與鄉政府簽合同，300畝以上與縣政府簽合同。合法簽訂合同。要求流轉主體在獲取縣裏頒發的土地流轉經營權證的前提下，雙方必須取得司法公證，然後再統一使用自治區專門委託流轉協議的土地出租合同。

　　第二層面，探索建立農村産權抵押貸款和産權交易機制。“這一改革説到底是為激活農民的物權利益”，毛精明説，按照農村土地承包法、擔保法和物權法等法律規定，不允許農民以土地、房屋和宅基地做抵押貸款。平羅抓住國家7大農村改革試點的契機，以確權頒證改革成功為基礎，以堅持“兩個不變”為原則，2014年探索出臺了《平羅縣農村土地承包經營權、流轉經營權和宅基地使用權抵押貸款管理辦法》。運作一年來，發現這種大膽創新還是不到位，原因是用這“三權”做抵押價值太低，農民貸款數量仍舊比較少，無法滿足擴大再生産的需求，如果一旦出現風險不好處置。因此，2015年平羅“再度試水”，即允許只要涉及農戶産權的都可以作抵押，如經營主體設施用地、荒地、配套設施所有權、生産設備和農機具所有權、小型林權、水權等共計13項。確權後流轉主體和經營大戶，年貸款額度上升為50萬元，最多達200萬元。

　　第三層面，探索建立自願有償轉讓退出機制。毛精明告訴記者，這個問題比較敏感。在農村有句老話，“蓋一次房翻一回身”。可隨著城鎮化發展進程加快，一方面，進城務工的農民越來越多，農村大量房屋、宅基地被閒置；另一方面，進城農民又無法享受城市的福利房、保障房、廉租房待遇，因此農民“兩頭跑”“兩頭吃虧”問題嚴重。對此，2015年平羅探索出臺《農村集體土地和房屋産權自願退出收儲暫行辦法》，制定了3種退出方式供農民自願選擇：一是農民承包經營權在二輪承包期內退出；二是農民承包經營權、宅基地使用權、房屋所有權全部永久退出；三是農民宅基地使用權、房屋所有權同時退出和部分承包地退出。

　　這一探索讓平羅步入農村改革的深水區。儘管此項探索的前提是農民自願，但農民文化水準有限、素質參差不齊，如果出現當初腦袋一熱自願退出，可在城裏發展不順利又要返回農村再向政府要土地，怎麼辦？“我們規定的農民産權自願退出的門檻兒還是蠻高的”，毛精明掰著指頭説，農民自願産權退出的，必須符合如下5個硬性條件：一是退出的土地承包經營權等産權必須經過確權；二是必須在城鎮有固定住所並有穩定收入；三是老年人必須參加職工養老保險；四是必須經村集體“一事一議”同意；五是永久退出全部産權的農戶，必須放棄村集體經濟組織成員身份。

　　任重道遠 農民未來不是夢

　　任劍，這位寧夏大學中文系畢業的42歲新一代農場主，見到記者侃侃而談：“真是唯有深化改革才能促發展，平羅在農村綜合改革方面敢於大膽嘗試，真正把‘三塊地’搞活了。”他告訴記者，自2012年開始創業一路走來，他所經營的金茂源家庭農場已流轉土地1770畝，主要種植玉米、水稻等大宗農産品，經營發展情況非常好。對於越來越大的投入，完全是靠著平羅農村制度系列改革的有力支撐。

　　“2012年我公司先拿流轉經營權證作抵押，先後從銀行獲得20萬元、30萬元、50萬元不等的貸款。但由於都是當年貸當年還，公司資金缺口總是難以緩解。去年開始，平羅在普通農戶‘三權’即土地經營權、宅基地使用權和房屋所有權均可抵押貸款的基礎上，又擴展允許中小型農業生産企業或經營大戶，以農業配套設施所有權和大型農機具所有權作抵押向銀行申請貸款。因此，今年公司一舉獲得120萬元貸款，不僅解了燃眉之急，更為公司正規化發展提供了前提條件和發展基礎。”任劍説。

　　“4年來，通過不斷完善和創新，平羅縣農村綜合改革運作更加規範，成效愈發顯著。”蔣文齡用一組數字解讀，截至2016年5月底，全縣累計辦理農村産權抵押貸款1.45萬筆，6.5億元；一般農戶戶均辦理産權抵押4.5萬元，單筆最大貸款20萬元。有了農業發展資金做支撐，近3年來平羅縣共培育家庭農場、專業大戶、農民專業合作社、農産品加工企業等各類新型農業經營主體356個，規模流轉土地39萬畝，佔全縣耕地面積的40%。

　　採訪中記者還了解到，平羅農村綜合改革不僅促進了全縣農業規模化集約化發展，還極大催生了移民搬遷工程的創新模式。“我們村是100%回族村，有567戶2143人。自2013年陸續從西吉縣幾個村搬遷到我們村的共計26戶，如果沒有縣裏這幾年的一系列改革舉措，‘插花’移民是無法實現的。”靈沙鄉西靈村村黨支部書記田生俊説。

　　何為“插花”移民？這些年寧夏實施生態移民工程，決定用5年時間從西海固地區移民100萬，基本上是整村搬遷模式。

　　“我家搬到這個村住的就是田書記家的房子。”去年從西吉縣偏城鄉馬灣村搬遷過來的馬小平告訴記者，田書記在縣城買了商品房，因此他家在村裏的1.5畝宅基地和5畝耕地就閒置下來，2013年5月經過西吉、平羅兩個縣移民辦、鄉政府、村委會聯合批辦後，田生俊將自家宅基地使用權證與集體土地使用證更名到馬小平名下。

　　毛精明告訴記者，平羅堅持“農民和移民自願”為原則，創新性實施“插花移民”工程。截至去年底，平羅共“插花”安置移民1300戶7956人，成功實現了“四下降兩提高”，即安置成本下降、生産成本下降、管理成本下降、服務成本下降及資源利用率提高、移民生活品質明顯提高。

　　“農民的未來不是夢！土地是農民的‘命根子’，更是農村制度改革的‘金鑰匙’！”彭友東説，為加快推進農村土地規模化經營、集約化發展的進程，針對進城農民城鄉之間“兩頭跑”、留守農村種地還是進城務工創業“兩難”，以及進城經商農民土地流轉資産變現緩慢等問題，平羅縣率先在全國再度“試水”實施一系列深層次改革。“儘管這些改革還在不斷完善調整中，但基於國家的法律框架和尊重農民意願、維護農民利益，深得廣大農民的支援。”

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