專項資金整合的老問題如何解決

　　《國務院關於2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》在6月28號如期對公眾公開，細心梳理過往各年度的答卷，我們能夠發現專項資金的碎片化問題已經自2002年起連續15個年頭出現在審計問題一欄，“專項轉移支付”和“專項資金清理整合”已經成為答卷中名副其實的“留級生”。

　　改革成果明顯但仍舉步維艱

　　2015年6月11日，國務院出臺《推進財政資金統籌使用方案》，堅決要求推進財政資金統籌使用，避免資金使用“碎片化”，盤活各領域“沉睡”的財政資金，把“零錢”化為“整錢”。從審計情況看，中央部門層面和各級地方政府按照《方案》要求採取行動。但是，財政專項資金的“碎片化”、“部門化”、“司處化”現象依舊突出，大量資金“趴在賬上”，專項資金仍然名目繁多，多頭治理現象頻現，資金騙取套取規模驚人。

　　專項資金問題由來已久，地方政府尤其是基層政府面臨基礎財力不足和專項資金“打醬油的錢不能買醋”的矛盾局面。地方政府整合資金的呼聲很高，但改革難以實質推進，究其原因在於中央部門改革意願不足、地方政府又瞻前顧後。

　　中央部門部委不想整合有“三不願”：一不願調整自己的利益，怕權力沒了；二不願調整自己的職能，怕位置沒了；三不願調整自己的部門，怕編制沒了。地方政府不敢整合有“三怕”：一怕失去專項支援不敢整合；二怕得罪專項主管部門而不敢整合；三怕考核兩頭堵，有些專項整合走了但相關事務可能並沒有走，年底考核時可能就會影響政績。

　　碎片化是專項資金問題最大的表像，最典型的三種碎片化即政策和預算脫節、資本預算與運營預算的脫節以及專款體制。大而不當的專款體制塑造加劇了部門壟斷，削弱甚至阻斷了再分配和競爭機制的作用，並使地方政府難以統籌規劃地方事務和預算優先性。專款體制還不適當地賦予行政部門過度的自由裁量權，加劇了“跑部錢進”等尋租活動，削弱了預見性。

　　改革止步不前，背後反映的是部門利益固化、利益藩籬高聳。一個專項對應一個部門，預算資金被人為地分割和劃塊，再加上“基數加增長”式預算編制方法和法定支出等因素這一情形被逐年加劇，預算資源不斷沉澱，每年需要重新分配的僅是增量部分的資金，預算僵化難以避免。

　　標本兼治整合專項資金

　　清理整合穩步推進是治標之措。首先，加快清理影響財政資金統籌使用的制度，提高財政資金統籌能力；第二，推動中央層面專項資金清理整合工作，並建立起各本預算之間的有機銜接；第三，建立結轉結余資金定期清理機制，防止新的財政資金沉；第四，鼓勵和支援基層部門和單位合理採取一些整合及統籌使用財政資金的創新舉措；最後，加強財政資金整合的監督評價和問責機制，敦促各級政府加快整合步伐。

　　專項體制重塑是治本之道。部門預算準備程式中，業務主管部門制定政策，財政部門制定預算，這也是部門專項存在的根源；但由於缺失有效的橫向協調機制，預算與政策之間的脫節一直比較嚴重。收入驅動的預算制定模式下，預算申請部門往往關注能獲得多少資金，並按照“有多少錢可花”安排支出，很少考慮政策需求、目標、重點和優先性安排，導致 “雪中送炭不足、錦上添花有餘”的錯誤配置。

　　從根源上解決專項資金問題要求向政策驅動的預算過程轉變。

　　引導預算資源配置的正確指示器是國家戰略與政府政策，而非資源本身，這要求政策籌劃與預算決策的制定採取政策驅動而非收入驅動模式。在明確清晰的國家戰略下，各類政策目標之間應進行仔細的權衡以確定重點優先性，並在此基礎上制定預算。

　　預算與政策結合基礎上，根據專項體制現行的問題，有步驟、有佈局地完成專項體制重塑過程。

　　一是設定轉移支付標準，確定專項退出機制，即不滿足“大範圍外溢”（如張家口治理沙塵暴）和“上級委託”兩個條件的專項資金一律取消並轉作一般性轉移支付；

　　二是所有的部門專款由財政部門實施高度集中化管理，取消業務主管部門的專款決策權，即部門“管事不管錢”，將公共支出管理職能——決定總量、配置和運營——的權力全部移交財政部門；

　　三是將現有專款高度合併（比如惠農補貼合併為農業專款），再由上級財政部門將合併後的專款按大類分配到下級政府財政部門；

　　四是上級政府採用預算績效目標考核專款的使用，由控制具體用途轉向産出控制；建立以産出指標為基礎的績效評價指標並監管這些指標，並要求下級財政部門定期披露專款管理績效報告，且與問責掛鉤。

　　此外，還要增強基層政府的資金決策權。

　　中國市縣及縣以走訪基層政府為70%以上人口提供70%以上的公共服務，建設基層責任政府是重心。部門決策將由於難以細分基層資訊而出現“一刀切”政策，應避免部門決策取代和壓制地方決策。

　　地方自主決策在充分利用本地資訊方面具有壓倒性優勢，因此對專項資金使用的決策權應盡可能下放最貼近民眾的那一級地方政府，給予地方政府更多的自主權。只有在原則上能夠證明地方決策將系統損害國家利益和其他轄區利益時，部門決策才可能是適當的。

　　（作者單位：中國社科院財經戰略研究院、國家審計署財政審計司）

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