重慶兩江新區成立200億元規模的戰略性新興産業發展基金、廣州設立200億元國資國企創新投資基金、四川組建首期20億元創新創業投資引導基金、湖南成立50億元先進軌道交通裝備産業發展基金、京津冀共同出資設立10億元協同創新科技成果轉化創業投資基金……
近年來，一大批政府引導基金的設立，不僅提升了政府資金使用效率，還引導撬動了大量社會資本投資創新領域，不過，由於各界尚未充分認識到基金的高風險、專業化、市場化特性，致使政府引導基金設立泛化、運營管理僵化，有的長期無法形成有效投資，造成資金閒置浪費甚至虧損。
精準助推創新
走進位於重慶兩江新區網際網路産業園的豬八戒網總部，大廳門口的電子交易撮合地圖上，一根根連接買家與“威客”的線條，串聯起天南地北。
“這是一個開放的聚智平臺，把有需求的人和有技能的人連接起來，打破了地域、時間、工作方式的限制，通過網際網路形成了市場交易和競爭。”豬八戒網創始人朱明躍説，目前豬八戒網的註冊用戶已有1300萬，交易種類涵蓋創意設計、行銷推廣、建築設計等400余種現代服務領域。
回顧10年創業歷程，朱明躍坦言豬八戒網發展最為關鍵的是初始階段獲得500萬元天使基金投資。“天使投資帶來的不僅是關鍵時期的資金支援，還有重要的戰略指導和商業價值構建。”如今，豬八戒網累計交易額已超過70億元，陸續拿到A、B、C輪投資，市場估值超過100億元，並孵化出1500余家企業。
豬八戒網的迅猛發展，是基金驅動創新發展的代表之一。記者採訪了解到，與信貸、信託等金融工具相比，基金具有突出的五重優勢：
——投資靶向精準。基金大多明確指向創新領域，通過專業團隊運作實現對高成長性的創新企業的投資，從而推動産業升級並獲得投資回報。同時，政府引導基金還改變了政府資金行政性分配的方式，有效提升政府資金使用效率、減少權力尋租空間。據財政部統計，我國風險投資基金超過50％的資金投向了高新技術企業，且大多是融資壓力較大的中小企業和輕資産企業。比如，中國國投高新産業投資公司對天津膜天膜科技股份公司投資2540萬元，不僅扶助了該公司5年後在創業板上市，投資回報也高達42倍。
——投資方式靈活。基金種類涵蓋種子期的天使基金、早中期的創業基金、成熟期的産業基金等種類，可覆蓋創新發展的全過程，投資金額可多可少，並且能夠承擔更高的風險。“比如，我們投資10個項目，也許只有一兩個項目是盈利的，但由於投資回報率高，就可以實現整體盈利。”重慶博恩科技有限公司副總裁周建松説。
——資本撬動力強。比如重慶市級層面組建的800億元規模的戰略性新興産業投資基金和200億元規模的産業引導股權投資基金，政府出資額度不足1／3，其餘皆為社會資本；這1000億元基金可撬動約2000億元企業投資和2000億元銀行貸款，對新興産業形成超過5000億元的滾動投資。
——投後服務支撐。中國國投高新産業投資公司總經理高國華告訴記者，基金投資後通常會委派經驗豐富的人員進入企業董事會，對企業的發展戰略、商業模式、經營管理等方面提出意見建議，而信貸、信託等融資手段只能提供簡單的資金支援。
——助推轉型升級。國家開發投資公司多年從事煤電、基礎設施建設等業務，但近年來國投以基金投資方式精準切入機器人、生物醫藥等創新産業。“基金已經成為我們轉型發展的‘利器’，並帶動了一大批創新企業快速發展。”國家開發投資公司董事長王會生認為，在傳統産業亟需轉型升級的趨勢下，對沒有新興産業基礎的傳統企業而言，基金投資無疑提供了創新發展、邁向産業中高端的“捷徑”。
未來前景廣闊
由國家發改委、財政部、工信部牽頭，聯合國家開發投資公司、工商銀行等共同出資的先進製造業投資基金不久前成立，首期規模200億元，其中中央財政出資60億元。該基金由國投創新投資管理有限公司按照市場化原則獨立運作，重點投資先進製造業、傳統産業升級和産業佈局的重大項目。
在此之前，中央財政已牽頭成立國家積體電路産業投資基金、國家科技成果轉化基金、國家中小企業發展基金、國家鐵路發展基金、貧困地區産業發展基金、中國農業産業發展基金等政府引導基金，財政承諾出資約2000億元、帶動社會資本約5000億元。據測算，僅國家中小企業發展基金就將帶動1200億元社會資本投資中小企業，為中小企業開闢新的資金供給渠道。
在地方層面，截至去年7月，全國所有省份地方財政均設立了引導基金，總量達到683支、承諾出資規模超過9340億元；下一步各地還計劃新設300多支引導基金、總規模超過9000億元。不僅在北上廣等發達地區，中西部地區政府引導基金同樣發展迅速，有的地方設立的政府引導基金已經覆蓋天使投資、創業投資、産業投資各個階段。
與此同時，伴隨著基金的快速發展，涌現出一大批具有較強經營能力的基金運營企業。以國家開發投資公司為例，截至目前國投共管理41支基金，其中相當一部分屬於政府引導基金，總規模接近1200億元。“國投每1元基金投資，就可聚集6元社會資本，有效發揮了政府資金和國有資本的放大作用和帶動作用。”王會生説。
記者採訪了解到，雖然近年來我國基金髮展迅速，但與歐美發達國家相比，還存在不小差距、仍有很大發展空間。以美國為例，1991年至2000年美國股權投資基金累計募資1700多億美元，大量投向資訊技術、新材料、生物工程等極具成長潛力的高技術行業，從而助推了新一輪經濟繁榮。2006年，發達國傢俬募股權基金募資總額超過企業上市融資總額，成為僅次於商業銀行貸款的重要融資渠道。2014年，全球私募股權投資基金管理資本總量達到3.8萬億美元，美國等股權投資基金髮達地區的基金投資佔到企業全部融資規模一半以上。
據財政部統計，經過20年發展，目前我國股權投資基金管理資本總量超過4.3萬億元，相當於2014年A股市場融資總額的5.5倍，為支撐實體經濟發展發揮了重要作用。但與美國相比，美國GDP是中國的1.5倍左右，但美國股權投資基金管理的資本總量超過我國10倍以上。
“全國股權投資基金等直接融資在社會融資總額中的比例還比較低，宏觀經濟杠桿率高企的同時金融風險主要集中于銀行體系，所以進一步發展股權投資基金對提高金融服務實體經濟的效率、進一步助推創新發展具有重要意義，也具有廣闊的發展空間。”高國華説。
基金並非“萬金油”
西部地區一個工業園區近兩年來大力發展機器人及智慧裝備産業，不久前園區專門組建了3億元規模的機器人及智慧裝備産業發展基金，計劃通過平臺公司運作方式助推産業發展。但園區負責人告訴記者，截至目前，該基金僅協議投資了4家企業，協議投資額約5000萬元。
“這一方面是為了規避風險，但更重要的是沒有容錯機制，我們投資的項目可能一半都不掙錢，一旦審計就麻煩了，肯定是功不及過。雖然大家都知道財政資金‘撥改投’的好處，但兩者的責任追溯是完全不一樣的。我們大著膽子幹事，卻要承擔背書風險。”該負責人説。
上述案例並非個案。記者採訪了解到，雖然基金髮揮杠桿作用驅動創新發展的優勢明顯，但也並非“萬金油”，特別是由於政府行政力量過度介入基金設立、運營、監管等環節，缺乏對基金高風險、高回報特性和專業化、市場化運作要求的認識，導致多個共性問題：
——基金設立泛化，出現跑馬圈地、一窩蜂苗頭。有的地方省、市、縣及園區不顧自身條件層層行政設置基金，出現基金設置泛化和碎片化；很多地區缺乏必要的市場環境和運營人才，實際運作中難以實現預期目標；一些地方政府對基金的邊界定位不夠清晰，甚至打著基金旗號借道融資工具，將政府資金變成了虧損兜底、財政擔保，嚴重背離政府引導基金設立初衷。
——行政干預突出，破壞了基金市場化運作基礎。有的地方簡單將各行業領域的專項資金改成政府引導基金，但仍由歸口部門按專項資金的方式分配管理，“換湯不換藥”，仍存在權力尋租空間；有的地方名義上將基金交由平臺公司運營，但政府部門往往代替管理團隊決策，在項目甄選、資金投入等方面越俎代庖甚至層層審核項目。
——在支援經濟發展和投資收益上難以找到合理平衡點。有的地方政府引導基金既投資新興産業等熱點領域，也投資沒有回報的公益項目，公共職能屬性與市場資本逐利難以有機統一；有的在投資領域和地域方面設置過於嚴苛的限制條件，難以平衡其政策性與商業性。
——有的基金長期無法形成有效投資、造成資金閒置浪費甚至虧損。很多政府引導基金雖然交由平臺公司運營，但基本是“體制內”人員在把控，難以實現市場化運作。審計署的審計報告顯示，2014年底尚未支出的政府創業投資基金為397億元，佔基金總額的84％；在審計的14省中，有4省為零支出；2015年1至10月，全國新增政府創業投資基金支出僅為15.6億元。
專業化市場化運作
業內從業人員和專家建議，解決當前政府引導基金存在的各種問題，提升基金對創新發展的“驅動比”，關鍵在於完善相關制度設計，實施專業化市場運作，並完善相關激勵約束和監督管理機制。
首先，各地應對基金設立情況進行重新梳理，客觀分析地區條件，做好統籌規劃，適度提高準入門檻，不能一哄而上、不搞全覆蓋；要通過嚴密的制度設計為基金市場化運作提供管理模式、組織架構保障，以防止行政權力干預投資項目或子基金運作。
“基金有很強的市場屬性和逐利性，其發展規律肯定是從發達地區向欠發達地區逐步推進，很難想像一些欠發達地區既沒有合適的投資標的，也缺乏基金運營人才和合理的制度設計，僅憑政府熱情一廂情願就能把基金做好。”一位資深基金從業者直言，好高騖遠只會適得其反。
其次，要努力做好三個“平衡”。政府引導基金的結構層次應控制在兩級，政府資金限定於參與母基金且同其他出資人同股同權並享有必要知情權和監督權，保持政策穿透力和發揮市場作用之間的平衡；各地政府引導基金不宜完全限制在本區域內，保持政策性與商業性的平衡；實行專業化管理、市場化運作，實現政策目標與效益目標的平衡。
第三，提高基金運作效率，關鍵在人。據統計，目前國內基金行業排名前50位的品牌管理機構中，開展政府引導基金管理運營的還不到5家，高水準的基金專業人才嚴重不足。對政府引導基金而言，應按照市場通行的募資能力、投資業績、研究能力等因素考察選擇基金運營團隊、給予市場化報酬。“特別是要給予市場化薪酬，否則留不住好的基金管理團隊，也容易發生道德風險。”高國華説。
最後，政府部門應著力提升監管和服務水準。比如股權投資基金存續期較長、投資有虧有贏，不能簡單套用現行國有資本考核評價和監督管理方式，而應綜合考慮其特殊性，作出適宜調整。
據高國華介紹，基金投資的存續時間普遍在5至10年，投資前期通常是虧損的，如果按照國有企業現行的每年進行年度考核、3年進行任期考核方式進行業績評估，肯定不合時宜；基金投資10個項目，其中很可能7、8個項目都是虧損的，但是由於投資回報率高，2、3個項目就足以拉動10個項目整體盈利。“所以不能以單個年度、單個項目的投資表現來判斷基金的經營業績，更不應該把單個項目投資失敗定性為國有資産流失，而應從更長的時間維度和投資項目的整體業績進行綜合評價。”
（本版稿件除署名外，均由記者何宗渝、陳鋼、高皓亮、王攀、蔡玉高、周琳、程群采寫）
(責任編輯：羅伯特)
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