近年來，黑龍江省開展了“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗涉農資金整合，探索了部門內部、行業之間涉農項目的有機整合，並從時間、空間上創新了涉農資金整合方式。三年來，黑龍江省共整合農業生産發展、農村社會發展、扶貧開發等三類資金931億元，確保了各項試點任務的順利開展。實踐證明，推進涉農資金整合是財政支農資金管理體制改革的重大方向。下一步深入推進和擴大整合試點，應重點加強中央各部門涉農資金整合，實現由中央專項轉移支付向一般轉移支付轉變，逐步推進省級涉農部門由內至外實施資金整合，再輔以健全的項目資金管理體制和合理的項目規劃配套，追求涉農資金整合的效益最大化。

　　主要成效

　　（一）解決資金分散使用問題，提高資金使用效益。農業開發資金內部分為土地治理、産業化、部門項目、科技項目等類別，涉農資金整合以後，農業綜合開發在黑龍江省政府的總體部署下，突破國家的條條框框，發揮財政資金集聚優勢，圍繞主導産業、集中資金、突出重點，打造全産業鏈現代農業示範區。2014年，黑龍江省的農業綜合開發項目安排比2013年減少576個，單個項目資金額比2013年增加5倍以上，省投入3000萬元以上的項目達到40個。

　　（二）加強部門協作，化解地方財政資金配套難題。整合資金以後，建立了“中央支援指導、地方為主整合、部門協調配合、資金統籌使用”的工作機制，明確由黑龍江省政府負責統籌安排相關涉農資金，部門之間的協作進一步加強。2013年，黑龍江省選擇21個市縣開展現代農業綜合配套重點區域建設，在土地集中連片、已經形成灌溉能力的大中型灌區，集中配套建設水稻催芽車間、育秧大棚和農機合作社，解決了基礎設施不配套、項目建設分散以致無法形成合力的問題。此外，隨著部門之間協作整合的加強，14個灌區的“半拉子工程”已全部完成，解決了審計部門多年提出的地方財政資金配套不足的“老大難”問題。

　　（三）實現項目資金統籌規劃，避免了重復建設。為解決涉農項目各自為政、規模效益不突出的問題，縣裏由原來的部門決策項目上升到縣級政府決策，由縣級政府召集相關部門統一部署，統一規劃，避免了重復建設。2016年黑龍江省農業綜合開發農業部項目申報工作要求各項申報項目需經市級政府主要領導同意後上報，解決了市級重點産業佈局、調結構、轉方式的問題，達到了統一規劃的要求。

　　（四）統一了建設投入標準，規範了項目審批程式。涉農資金整合以後，生態高産標準農田項目建設由各部門統一按照省政府下發的相關辦法執行，明確了選項原則、責任主體、目標任務、建設標準、建設內容、審批程式等，實現了一個目標引領、一個規劃統籌、一個標準建設、一個主體承擔、一把尺子監管、一個系統指揮。

　　存在的問題

　　（一）支農資金項目管理體制限制了地方整合的能動性。就項目管理體制而言，當前大多數支農資金項目的審批權都集中在中央和省，直接下達到具體項目單位，再落實到村、到具體地塊。受傳統項目管理方式和習慣的影響，財政支農資金延續條塊管理模式，形成了帶有明顯部門屬性和行業特點的制度和運作模式，導致整合資金使用方向確定後，不能立即形成實際支出，涉農資金在各部門間整合還很不順暢。同時，在這種制度性約束下，資金整合過程中也難以根據項目建設的實際需要進行調整。

　　（二）資金整合與中央部門原有專項産生衝突。首先，部分中央部門仍然按原渠道和辦法對分管的項目資金進行管理，這就給整合帶來了一定的困難。再者，中央各部門直接到縣、到點的項目不便於整合，而且各部門每年都有不同的目標。此外，中央對部分原有部門專項資金的審批方式也不利於項目整合。目前，部分專項資金在撥付前，必須履行方案審批、項目合規性審查等相關程式，在一定程度上延緩了中央專項資金撥付進度，勢必造成確定集中支援的項目資金不能按期撥付。

　　（三）項目資金整合出現“一刀切”現象。項目資金整合過程中，一些重點民生工程，如生豬、奶牛標準化、菜籃子工程等都直接關係農民切身利益，這類項目資金被整合改作他用後，農民反對情緒比較強烈。此外，有的項目雖然已經得到了省發展改革委的批復，卻因為資金被整合到其他項目而沒有得到相應的項目投資。特別是部分市縣已經建設實施的千億斤糧食田間工程項目，還出現了40%左右的國家投資被用於整合改為他用而沒有下撥的情況，這種“一刀切”的整合方式與國家糧食綜合生産能力建設目標發生了矛盾。

　　（四）中央財政資金投入與分配的任務不匹配。從國家明確的涉農資金整合三大類77項範圍來看，部分中央專項資金安排黑龍江省的額度與任務並不適應。就農業綜合開發來説，據測算，2013~2015年間高標準農田建設投資缺口為5.97億元、6.52億元、7.13億元，中央財政投入與省內承擔的任務不匹配，很難按照規劃完成建設任務。

　　對策建議

　　（一）加強整合試點頂層設計，轉變項目轉移支付方式。為確保涉農資金整合試點順利推進，切實發揮資金規模效應，應著力加強中央對涉農資金整合工作的頂層設計，採取“大專項+工作清單+集中下達”的整合模式，由主管部門整合中央各行業同類專項，關聯部門分別提出工作目標，整合後的涉農項目經國務院批准後集中下達各省，探索推進涉農項目由專項轉移支付向一般轉移支付過渡，促進中央宏觀調控與地方自主統籌的有效銜接。

　　（二）推進由內至外有序整合，逐步發揮資金規模效應。在現行的專項資金管理體制框架下，通過調整時間節點、空間佈局，統籌安排、集中投入，實現不同方式資金整合，效果較為明顯。在資金整合工作初期階段，應主要以省直部門內部整合為主。在具體操作上，由省直部門根據當年本部門分管專項資金來源、額度，將分管資金進行歸併，結合行業發展情況，區分輕重緩急，最終確定本部門重點支援項目。在前期試點的基礎上，逐步實現行業、部門之間同類項目的大範圍資金整合，進一步創新時間和空間整合方式，豐富整合模式和拓展整合方式，充分發揮支農資金整合的綜合效益。

　　（三）做好規劃配套銜接，優先保障國家和省級重點項目。重點圍繞解決制約當地現代農業和農村社會事業發展的瓶頸問題和薄弱環節，從省級層面制定涉農資金整合工作短期或中長期規劃，並將其作為省直各部門申報年度重點建設項目的基本依據，確保涉農資金整合工作總體謀劃、系統推進。省直各部門在確定單位年度涉農整合資金支援重點時，首先要將國家和省級重大延續項目放在優先支援位置，以維護國家和省級重大規劃的延續性和一致性，如規定千億斤糧食産能工程等國家重點督辦的重大項目不得進行資金整合。

　　（四）調整項目管理程式，完善涉農資金整合機制。切實加強支農項目的組織實施、預算執行、監督檢查、績效評價等各個環節的管理，大力推行和完善報賬制、公示公告制和專家評審制等各項規章制度。建立健全涉農資金整合統籌協商機制，拓展協商範圍，逐步建立由各有關涉農部門共同參與的溝通協商機制。進一步推動涉農項目審批許可權下放，賦予基層更大的靈活度和自主權，加強下放後的事中事後監管。在資金分配中引入績效評價，逐步建立以結果為導向的資金分配機制。

　　（五）創新財政投入方式，引導社會資本參與涉農投入。豐富財政投入模式，積極探索股權投資、貸款貼息、融資獎勵等財政投入方式，充分發揮財政資金激勵導向作用。進一步完善農業補貼政策，改進補貼方式，提高農業補貼的精準性和指向性，更好地發揮農業補貼對農業生産的引導和導向作用。積極探索PPP模式、政府購買服務等在農業農村領域的運用，利用社會資金推進社會事業發展，變革傳統“政府包攬式”的機制，轉變政府職能，創新預算管理，整合社會資源投向農業農村。

　　（作者單位：馬曉河國家發展和改革委員會宏觀經濟研究院；劉振中國家資訊中心）