中國經濟網北京5月9日訊 據發改委網站消息，日前，國家發展改革委、商務部印發了《市場準入負面清單草案(試點版)》。國家發展改革委有關負責人介紹了有關情況，並答記者問。

　　問：請您介紹一下實行市場準入負面清單制度的總體考慮。

　　答：

　　黨中央、國務院對實行市場準入負面清單制度高度重視。2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》提出，“實行統一的市場準入制度，在制定負面清單基礎上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領域”。2014年6月，《國務院關於促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)要求，“改革市場準入制度。制定市場準入負面清單，國務院以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進入”。

　　按照黨中央、國務院的部署，國家發展改革委、商務部會同有關部門研究起草了《關於實行市場準入負面清單制度的意見》，2015年9月15日經中央全面深化改革領導小組第16次會議審議通過，10月2日由國務院印發，10月19日全文公開發佈。

　　《意見》共六個部分26條，明確了實行市場準入負面清單制度的總體要求、主要任務和配套措施。

　　實行市場準入負面清單制度的總體要求是：堅持社會主義市場經濟改革方向，把發揮市場在資源配置中的決定性作用與更好發揮政府作用統一起來，把轉變政府職能與創新管理方式結合起來，把激發市場活力與加強市場監管統籌起來，放寬和規範市場準入，精簡和優化行政審批，強化和創新市場監管，加快構建市場開放公平、規範有序，企業自主決策、平等競爭，政府權責清晰、監管有力的市場準入管理新體制。

　　改革的總體思路和主要內容，可以概括為“一張清單、兩個類別、三種準入方式、四個對接”。

　　“一張清單”：包括兩層含義。一方面，強調清單全覆蓋。要求全面梳理禁止和限制市場主體投資經營的行業、領域、業務等，市場準入負面清單以外的事項由市場主體依法自主決定。另一方面，強調製度統一性。市場準入負面清單由國務院統一制定發佈，做到全國一張單子。未經國務院授權，各地區各部門不得自行發佈市場準入負面清單，不得擅自增減、變更市場準入負面清單條目。

　　“兩個類別”：市場準入負面清單包括禁止準入類和限制準入類，適用於各類市場主體基於自願的初始投資、擴大投資、並購投資等投資經營行為及其他市場進入行為。

　　“三種準入方式”：一種是，對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續。一種是，對限制準入事項，或由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入的決定；或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入。一種是，對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入，政府不再審批。

　　“四個銜接”：實現市場準入負面清單與行政審批事項清單，與《産業結構調整指導目錄》，與《政府核準的投資項目目錄》，以及與依據法律、行政法規、國務院決定設定的市場準入管理事項的銜接。

　　《意見》明確，改革的實施步驟是：按照先行先試、逐步推開的原則，從2015年底至2017年12月31日，在部分地區試行市場準入負面清單制度，積累經驗、逐步完善，探索形成全國統一的市場準入負面清單及相應的體制機制，從2018年起正式實行全國統一的市場準入負面清單制度。

　　問：實行市場準入負面清單制度需要推進哪些改革和配套制度建設？

　　答：

　　實行市場準入負面清單制度是一項系統工程。《意見》就此提出了建立健全與市場準入負面清單制度相適應的準入機制、審批體制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、資訊公示制度和資訊共用制度、法律法規體系等一系列要求。

　　在準入機制方面，《意見》提出，對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入，政府不再審批。對屬於市場準入負面清單的事項，可以區分不同情況探索實行承諾式準入等方式，進一步強化落實告知性備案、準入資訊公示等配套措施。

　　在審批體制方面，《意見》提出，對限制準入事項中需要審批的，各級政府及其有關部門要根據審批許可權，規範審批權責和標準，精簡前置審批，實現審批流程優化、程式規範、公開透明、權責清晰。其中，涉及國家安全、安全生産等環節的前置性審批，要依法規範和加強。

　　在監管機制方面，《意見》提出，要按照簡政放權、依法監管、公正透明、權責一致、社會共治原則，轉變監管理念，創新監管方式，提升監管效能，優化對準入後市場行為的監管，確保市場準入負面清單以外的事項放得開、管得住。有關部門要強化發展戰略、發展規劃、産業政策和標準規範等的制定、調整和管理，嚴格依法設定“紅線”，加強事中事後監管。要推動行業協會商會建立健全行業經營自律規範、自律公約和職業道德準則，建立健全與市場準入負面清單制度相適應的行業自律機制。

　　在社會信用體系和激勵懲戒機制方面，《意見》提出，要健全社會信用體系，完善企業信用資訊公示系統，將市場主體信用記錄納入“信用中國”網站和全國統一的信用資訊共用平臺，作為各類市場主體從事生産、投資、流通、消費等經濟活動的重要依據。要推動建立市場主體準入前信用承諾制，將信用承諾納入市場主體信用記錄。要健全守信激勵和失信懲戒機制，對守信主體予以支援和激勵，對失信主體在投融資、土地供應、招投標、財政性資金安排等方面依法依規予以限制，對嚴重違法失信者依法實行市場禁入。

　　在資訊公示制度和資訊共用制度方面，《意見》提出，企業從事生産經營活動過程中形成的資訊，以及政府部門在履行職責過程中産生的能夠反映企業狀況的資訊，要按照《企業資訊公示暫行條例》等規定及時公示。

　　在法律法規體系方面，《意見》要求，實行市場準入負面清單制度，要堅持改“舊法”與立“新法”並重，確保市場準入管理措施職權法定、事中事後監管有法可依。

　　此外，《意見》還對建立與市場準入負面清單制度相適應的投資體制、商事登記制度、外商投資管理體制，以及營造與市場準入負面清單制度相適應的公平交易平等競爭的市場環境提出了要求。

　　問：《草案》是怎麼編制出來的？包括哪些內容？

　　答：

　　市場準入負面清單是實行市場準入負面清單制度的實體性內容。清單的梳理和編制是一項全新的工作。早在2015年3月，國家發展改革委、商務部就啟動了這項工作，先請國務院所有負有市場準入管理職責的部門和單位，全面梳理禁止和限制市場主體投資經營的行業、領域、業務等，按照《國民經濟行業分類》的統一分類標準，提出本部門、本單位建議列入市場準入負面清單的事項，爾後，國家發展改革委、商務部作了甄別、審查和匯總。《草案》的編制，也檢驗、校正了《意見》的觀點、措施，提高了《意見》的科學性、準確性、針對性和可操作性。期間，多次召開部門、地方、企業和學者座談會聽取意見，先後五次書面徵求國務院60多個部門和機構的意見，兩次徵求地方政府意見。報經黨中央、國務院同意，形成了目前公佈的《市場準入負面清單草案(試點版)》。

　　《草案》根據《意見》確定的法治原則、安全原則、漸進原則、必要原則、公開原則匯總審查形成，列明瞭在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等。《草案》共328項，包括：禁止準入類96 項，限制準入類232項。

　　問：目前對市場主體採取的所有準入管理措施，是否已全部納入了《草案》？

　　答：

　　按照《意見》對市場準入負面清單的定義，《草案》明確列出了在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等。“行業”、“領域”、“業務”是梳理清單的重點。

　　在梳理清單的過程中，我們貫徹了“五個不能”的要求：一是，不能把法律、行政法規和國務院決定中的禁止類、限制類事項簡單納入市場準入負面清單；二是，不能把現行禁止、限制市場主體投資經營的行業、領域、業務等簡單照搬至市場準入負面清單；三是，不能把非市場準入事項和準入後監管措施，混同於市場準入管理措施；四是，不能把對市場主體普遍採取的註冊登記、資訊收集、用地審批等措施納入市場準入負面清單；五是，不能機械套用市場準入負面清單的適用條件，把不適於實行負面清單管理的事項納入市場準入負面清單。從這個意義上講，梳理清單體現了精簡原則。

　　此外，對市場上出現的新技術、新産品、新業態、新商業模式等，本著降低創新創業門檻的原則，不急於納入市場準入負面清單管理。

　　問：《草案》與自由貿易試驗區正在實施的外商投資準入特別管理措施(負面清單)是什麼關係？

　　答：

　　關於這個問題，在2015年10月30日上午國務院新聞辦舉辦的國務院政策例行吹風會上，國家發展改革委、商務部有關負責同志已經作了詳盡和準確的解讀。

　　《意見》明確，“市場準入負面清單是適用於境內外投資者的一致性管理措施，是對各類市場主體市場準入管理的統一要求；外商投資負面清單適用於境外投資者在華投資經營行為，是針對外商投資準入的特別管理措施”。需要強調的是，制定外商投資負面清單要與投資議題對外談判統籌考慮，目前，我們在4個自貿區實施的負面清單，是我國對外商投資負面清單的一個嘗試，是我國自主制定的，而不是談判形成的。隨著自貿區負面清單的不斷完善，將為我們下一步在全國實行外商投資負面清單管理模式探索經驗。

　　對4個自貿區的外商投資企業來講，既要遵守《自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)》，現在是122項；也要按照國民待遇原則，遵守市場準入負面清單的要求，現在是328項。

　　問：實行市場準入負面清單制度為什麼要先行試點？

　　答：

　　實行市場準入負面清單制度是一項新生事物，國內沒有實踐基礎，國外也沒有現成的經驗，需要有序推進改革。特別是在投資管理體制、市場監管體制和法律體系建設等方面，我們也需要一個逐步調整、逐步適應、逐步完善的過程。制度要完全落地，需要做大量的基礎性、配套性、探索性乃至技術性準備工作。這就要求我們堅持漸進式改革，通過試點積累經驗、逐步完善。

　　選擇天津市、上海市、福建省、廣東省，即4個自由貿易試驗區所在省級行政區率先開展市場準入負面清單制度改革試點，主要考慮是，按照《意見》和《國務院辦公廳關於印發自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)的通知》(國辦發〔2015〕23號)的要求，可以使市場準入負面清單與自貿試驗區負面清單兩者一起構成完整的市場準入管理體系，為落實黨的十八屆三中全會部署的“實行統一的市場準入制度”、“實行統一的市場監管”的任務，探索路徑、積累經驗、形成示範。

　　目前，《草案》所列事項來源於國務院各部門，雖經反覆甄別，但還不是最終版的清單，主要是因為：一是，國務院正在全面推進“放、管、服”三位一體的改革，《草案》中的行政審批事項、執業資格事項等處於動態調整中。二是，一些部門提出的個別事項已不適應市場經濟的發展，但因設定依據尚未調整而暫時難以刪除，需在試點中全面清理，依照法定程式加以修改、廢止。三是，個別事項屬於《意見》所指“法律、行政法規和國務院決定未作規定但確需納入市場準入負面清單的新設事項”，按照《意見》要求，應在科學評估的基礎上，依照法定程式提請制定或修訂法律、行政法規或國務院決定。因此，需要通過試點，將《草案》中不應再禁止或限制的事項逐步取消。即使在市場準入負面清單制度全面實施後，也要按照簡政放權、放管結合、優化服務的原則，根據改革總體進展、經濟結構調整、法律法規修訂等情況，適時按程式調整市場準入負面清單。

　　問：市場準入負面清單制度試點主要試什麼？

　　答：

　　試點的主要任務，可以概括為：

　　第一，試清單。在實踐中檢驗市場準入負面清單草案(試點版)涉及事項的合法性、合理性、可行性和可控性，適時按程式予以調整。根據行政審批制度改革情況、《産業結構調整指導目錄》和《政府核準的投資項目目錄》修訂情況、以及國務院調整市場準入管理事項的最新要求等，按程式調整清單事項，儘量縮短清單。

　　第二，試機制。在試點中，探索市場準入負面清單的制定、實施和調整程式；探索負面清單管理模式在市場準入管理方面落地實施的多種操作途徑；推動試點地區不斷深化相關改革，建立健全與市場準入負面清單制度相適應的體制機制；做好實行市場準入負面清單制度與法律、法規的銜接。

　　第三，強監管。推動試點地區在轉變監管理念、完善監管體制機制、創新監管方式、提升監管效能等方面進行更加深入、有效的探索，確保清單內的事項管得住、管得好、管得有效率，清單以外的事項鬆開手、放到位、不失控。

　　第四，出經驗。試點初期，試點地區從本地區實際出發，明確重點試點任務，形成年度任務清單，滾動實施，確保重點任務可督查、可考核。堅持高標準，著眼于建設更高水準的市場經濟體制，在加強體制建設的規範化、創造面上能夠應用的制度供給方面下功夫。試點滿一年及結束後，採取自評估、有關部門評估和第三方評估相結合等形式，及時總結成熟經驗，在更大範圍加以推廣。

　　問：對試點地區有哪些具體要求？

　　答：

　　試點的總體要求是，按照黨中央、國務院的決策部署，根據《意見》要求，堅持社會主義市場經濟改革方向，牢固樹立並切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念，把市場準入負面清單制度改革放在重要位置，以建設統一開放、競爭有序的市場體系為目標，以《草案》為載體，把制度創新作為核心任務，把形成可複製、可推廣的制度性經驗作為基本要求，處理好政府和市場的關係，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，為2018年實行全國統一的市場準入負面清單制度探索路徑、積累經驗、形成示範。

　　要加快清單及其管理方式落地。堅持簡政放權、放管結合、優化服務，積極探索負面清單管理模式在市場準入管理方面落地實施的多種操作途徑，確保清單內的事項管得住、管得好、管得有效率，清單以外的事項鬆開手、放到位、不失控。試點期間，對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續。對限制準入事項，或由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入的決定，或由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入。要區分不同情況探索實行承諾式準入等方式，進一步強化落實告知性備案、準入資訊公示等配套措施。對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入，政府不再審批。

　　要在試驗中甄別並反饋對清單的調整意見。試點期間，要根據改革進展情況和各類市場主體反映的突出問題，及時提出調整市場準入負面清單、完善《草案》的建議，報國務院或國務院授權建立的跨部門議事協調機制批准後實施。經國務院授權或同意後，試點期間，可以暫時調整《産業結構調整指導目錄》、《政府核準的投資項目目錄》等有關規定。涉及暫停有關法律、行政法規或其相關條款實施的，按法定程式辦理。

　　要不斷深化相關改革，建設更高水準的市場經濟體制。特別是，要建立健全與市場準入負面清單制度相適應的準入機制、審批機制、監管機制、社會信用體系和激勵懲戒機制、資訊公示制度和資訊共用制度、投資體制、商事登記制度、外商投資管理體制等，營造公平交易平等競爭的市場環境。要在轉變監管理念、完善監管體制機制、創新監管方式、提升監管效能等方面進行更加深入有效的探索，加強社會信用體系建設，加快建立事前信用承諾制度、事中信用分類監管、事後信用聯合獎懲機制，構建以誠信為核心的新型市場監管體系。要把實行市場準入負面清單與自由貿易試驗區外商投資負面清單結合起來，加快探索完整的市場準入管理體系和統一的市場準入制度。

　　要加強組織領導。建立健全工作體系和工作機制，明確試點工作的牽頭單位、參與單位和責任分工，充分調動各方面積極性，搞好工作銜接，形成工作合力。結合實際細化試點內容、完善配套措施、突出工作重點，形成年度改革任務清單，整體設計、滾動實施，確保重點任務可督查、可考核。善於發現苗頭性、傾向性、潛在性問題，及時糾正偏差、完善政策，確保按期完成試點任務。

　　按照黨中央、國務院的決策部署，國家發展改革委、商務部將會同有關部門認真做好市場準入負面清單制度改革試點的指導協調、督促檢查、總結交流、評估推廣等工作， 加強與試點地區的工作對接，將優化市場準入管理的改革措施放到試點地區先行先試，確保試點有序推進、取得實效、達到目標。

　　問：對市場主體來説，《草案》應當怎麼看？怎麼用？

　　答：

　　為方便公眾查詢和使用，促進投資、貿易便利化，《草案》體例、版式主要參考了“自由貿易試驗區外商投資準入特別管理措施(負面清單)”。

　　從縱列看，《草案》共有“項目號”、“主題詞”、“禁止或限制措施描述”三列。其中，“主題詞”是為了讓市場主體一目了然、便於查詢，對若干相同相近領域事項所作的提煉；“禁止或限制措施描述”就是禁止或限制市場主體投資經營某行業、某領域、某業務而採取的具體管理措施。

　　從橫行看，《草案》分為“禁止準入類”和“限制準入類”，每一類中又按國民經濟行業分類細分。“禁止準入類”，即市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準，不得辦理有關手續的事項。共96項，包含762個細項，涉及《國民經濟行業分類》15大類。“限制準入類”，分兩種情形，一種是，由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入決定的事項；一種是，由市場主體依照政府規定的準入條件和準入方式合規進入的事項。共232項，包含867個細項，涉及《國民經濟行業分類》19大類。

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