2015年以來，歐洲遭遇了二戰以來規模最大的難民危機。歐盟為此採取了一系列應對措施，但由於內部在難民政策上分歧嚴重，這些措施落實乏力。

　　為從源頭上控制難民入歐，歐盟與土耳其多次談判後終於就難民問題達成協定。其中，歐土協議將解決難民問題與土耳其入歐問題進行了鬆散捆綁，規定將加快推進土耳其入歐的談判進程。表面上看，土耳其將迎來加入歐盟的機遇期。但實際上，僅憑土耳其在解決歐洲難民問題上的獨特作用，難以從根本上“保送”土耳其加入歐盟。土耳其在入歐進程中仍有漫長的路要走。

　　土耳其不願為歐盟免費“守門”

　　自2011年中東爆發“阿拉伯之春”後，戰爭難民問題逐漸引起人們關注。由於歐洲擁有發達的經濟、完善的福利制度以及良好的生活環境，加上與中東地區為鄰，因此成為難民嚮往之地，戰爭難民陸續向歐洲遷移。進入2015年後，中東難民涌入歐洲的數量呈井噴態勢，數量驟升。

　　難民危機給歐洲的經濟、政治、安全、價值觀以及一體化等方面帶來挑戰。在經濟上，羈絆正在復蘇的歐洲經濟。在政治上，助推歐洲右翼政治力量崛起。在價值觀上，衝擊著歐洲的宗教、政治、文化認同。在安全上，為歐洲安全埋下隱患。難民大量涌入還會滯遲歐洲一體化進程。

　　面對難民危機帶來的重重挑戰，歐盟多措並舉，在做好自身的工作的同時，加強從源頭治理，遊説土耳其嚴格管控邊境成為治源的手段之一。土耳其地跨歐亞兩洲，它一頭與難民輸出地敘利亞、伊拉克等國為鄰，另一頭連接著難民輸入地歐洲，成為名副其實的難民遷移轉机樞紐。有統計顯示，2015年經由地中海和陸路前往歐洲尋求庇護的難民和移民中，約80%是從土耳其出發經過愛琴海抵達希臘的。因此，土耳其作為歐洲和中東地區的連接點，在控制難民入歐問題上起著重要的“閥門”作用。

　　自爆發難民潮以來，土耳其總體上對難民實行接納政策。據統計，在土難民高達250萬之巨。但在2015年，土難民政策發生變化，導致涌向歐洲的難民驟升。2015年，通過陸路和海路經土耳其到達歐洲的難民數量達到88.8457萬人，相當於2014年的17倍。

　　為什麼擰緊的“閥門”松了？主因是土耳其逐漸放鬆對西部陸路和海陸邊界的控制，這為希望逃亡歐洲的難民打開了方便之門。同時，土耳其放鬆了對人販子的管制，人販子販賣難民的成本下降，從之前的1萬至1.2萬美元，降至1250美元。《紐約時報》稱得益於販賣難民，土耳其産生了“數以百萬計的影子經濟”，形成了獲取暴利的産業鏈條。

　　土耳其之所以放鬆通向歐洲的“大門”，有三點原因：一是大量難民滯留，土政府承擔著巨大壓力，放鬆邊界有利於疏導自身壓力，也向歐洲表明在難民問題上應責任共擔；二是希望以難民危機為契機，彰顯其在維護歐洲安全上的獨特作用，希望歐盟重新評估土耳其的戰略走廊地位；三是利用歐盟有求於土耳其的契機，加大提速入歐的砝碼。

　　難民協議各取所需

　　面對洶湧而入的難民，歐盟主動與土耳其接近，加強談判力度，達成了難民協議。協議內容主要包括以下幾個方面：一是自3月20日後經土耳其到達希臘的非法敘利亞難民被遣返至土耳其，根據“以一換一”原則，土耳其向希臘遣送相同數量的敘利亞難民；二是土耳其將採取任何必要的措施嚴防通向歐洲的海路或陸路通道；三是在滿足相應條件後，歐盟對土耳其公民實行旅遊免簽；四是歐盟和土耳其升級關稅同盟協定；五是土歐雙方確認，加快始於2005年10月的土耳其入歐談判進程。

　　從協議內容看，該協議是以解決難民問題為主要目標的協議，但難民問題不是協議的唯一內容，土耳其加入歐盟問題以及與其相關的問題也被納入協議之中。某種程度而言，該協議是土歐之間為解決難民問題和土耳其入歐問題的所有協議，是土耳其和歐盟討價還價的結果。

　　在難民問題上，歐盟希望土耳其關緊通往歐洲的大門，緩解歐洲當前面臨的難民危機。歐盟承諾給予土耳其30億歐元，以幫助後者應對難民。土耳其必須採取措施阻止難民涌入歐洲，並向滯留在土難民提供教育和就業機會。土耳其對難民問題延伸，進一步提出自己的利益訴求，要求給予土耳其人赴歐免簽，並加快入歐談判進程。

　　對於達成難民問題協議，各方褒貶不一。有觀點認為，難民協議是雙方務實主義的表現，是雙方各取所需的利益置換。也有人對土耳其和歐盟大加鞭笞，如英國獨立黨領袖奈吉爾·法拉特，認為協議本身涉及到了與難民無關的問題，指責土耳其趁火打劫，敲詐歐盟。還抨擊歐盟在土耳其國內民主倒退的背景下，並未與土拉開距離，反而主動接近。

　　土耳其對協議則做出前後不同的評價。達成協定後，土總理達武特奧盧指出，“我們屬於歐洲，我們關切歐洲的命運，土耳其準備好了為歐洲奉獻一切。”但在落實協議的過程中，可以發現土耳其對歐洲的奉獻是有條件的。土耳其向歐盟發出警告，如果歐盟無法兌現做出的承諾，尤其是無法兌現赴歐免簽及入歐相關問題承諾，將單方面終止協議。

　　“休眠”的入歐談判協議

　　自1923年共和國成立以來，土耳其就將脫亞入歐、成為歐洲國家作為基本國策，而加入歐盟則是實現入歐目標的量化標準。回顧土耳其申請加入歐盟的歷史，就是一部橫跨半個世紀的“馬拉松”歷史。早在1959年，土耳其就向歐盟的前身歐洲經濟共同體提出申請成為聯繫國。1987年，土申請加入歐共體，1999年成為歐盟候選國。2005年10月，歐盟開始啟動談判進程。但直到現在，歐盟的大門仍對土耳其緊閉。

　　按照歐盟的入盟程式，土耳其應滿足歐盟列出的35項議題，這些議題包括了民主、人權、司法、經濟等內容。但到現在土僅完成14項議題談判，進度緩慢。因此，從入歐程式上看，土加入歐盟還有很長的路要走。並且，現任總統埃爾多安“準強人”的施政理念和舉措，與歐盟國家倡導的價值觀相悖。歐洲很多官員和專家認為，土耳其越來越偏離民主價值觀。

　　歐盟認為，土耳其改革進展緩慢、效果有限，拖慢甚至停滯了談判進程。實際上，土耳其加入歐盟的談判進程未有實質性進展，還有兩大制約因素。一是土耳其的伊斯蘭國家身份。共和國建立伊始，土耳其實行政教分離制度，推行世俗化改革，將伊斯蘭教剔除出政治領域。但是在社會生活層面，土仍舊是以信仰伊斯蘭教為主的國家。尤其是近年來，伊斯蘭教在土政治領域有復興勢頭。近日更有土耳其議長伊斯米爾·卡拉曼公開宣稱，土耳其“需要伊斯蘭憲法，應終結世俗化”。而歐盟是基督教文明，從文明屬性上看，基督教文明和伊斯蘭教文明是異質文明，歷史上兩大文明曾長期兵戎相見。因此，從文明維度看，歐盟對土耳其有抵觸情緒。

　　第二是塞普勒斯因素。塞普勒斯是歐盟正式成員國，同時還是與土耳其關係不和的國家。雙方分歧點在於塞普勒斯希臘族和土耳其族之間的爭端，土耳其支援塞普勒斯的土耳其族政治力量。塞普勒斯是歐盟成員國，歐盟規定實行一票否決制。從遊戲規則上看，在土耳其加入歐盟問題上，塞普勒斯與歐洲其他大國具有同樣權利，可以一票否決，將土耳其拒之門外。

　　面對內部和外部的多重挑戰，土耳其至今未叩開歐盟的大門也在意料之中。難民危機爆發，使得歐盟有求於土耳其，土將難民問題和入歐問題掛鉤，向歐盟討價還價。但實際上，“難民牌”難以真正推動土耳其入歐進程。

　　難民問題難成入歐硬抓手

　　土耳其希望以難民危機的契機，體現其為歐洲“站臺”的作用，為自身入歐安裝“加速器”。但從目前態勢看，土耳其難以利用難民危機速圓“歐洲夢”。

　　難民協議中，儘管土歐達成加快入歐談判進程的共識，但嚴格講這僅是雙方在入歐進度上的共識，並不是對入歐結果的共識。從歐盟官員表態看，儘管協議包含了加快土入歐談判進程的內容，但在實際操作中歐盟不會降低對土耳其的標準。

　　並且，歐盟對土耳其的國內局勢不滿。現任總統埃爾多安在國內的政治行為，在歐盟看來是非民主或有傾向獨裁之嫌，拉低了土耳其在歐盟中的民主形象。因此有觀點認為，土耳其拙劣的民主表現遠遠不足以啟動入盟談判，更不用提成員國身份。

　　面對土耳其的要求，歐盟也並非無計可施。在很多歐洲學者眼中，土耳其迫使歐盟單邊妥協、追求談判的零和結果與歐盟有取有予、追求信任及以規則為談判導向的原則相悖。因此，歐盟在難民問題上不需要一味妥協，被土耳其牽著鼻子走，可以尋找更具建設性的對土政策。

　　實際上，歐盟擁有制衡土耳其的工具杠桿，經濟杠桿就是其中之一。近年來，土經濟發展勢頭減緩，再加上俄羅斯的經濟制裁，中東鄰國政局混亂，土出口市場萎縮，對歐盟市場的依賴性更加突出。數據顯示，土耳其和歐盟之間的貿易很穩定，但與阿拉伯國家、伊朗和俄羅斯的貿易在下降。歐盟可以採取更加強硬且靈巧的政策，而不需要一味對土耳其實行胡蘿蔔政策。

　　歐盟害怕大量難民進入歐洲，很大原因是擔心伊斯蘭文化衝擊歐洲的主流價值觀念。面對穆斯林人口為主的土耳其，歐盟具有同樣的擔憂。一旦土入歐成功，眾多穆斯林將以合法名義涌向歐洲。此外，歐盟對土耳其的理想定位是，成為歐洲和中東之間的“緩衝區”。土耳其離真正跨入歐盟，仍舊是路漫漫兮。（作者單位：當代世界研究中心 鄭東超）