“十三五”，金融監管與金融市場開放相適應，既是經濟轉型中的突出挑戰，又是結構性改革的重大任務。2015年11月30日，人民幣加入國際貨幣基金組織的特別提款權貨幣籃子（SDR，文中簡稱人民幣“入籃”），既是我國金融開放的標誌性事件，又給雙向市場開放下的金融監管帶來了嚴峻挑戰。

　　“十三五”深化金融改革，關鍵是適應金融有序、穩步開放的基本趨勢，加快金融監管轉型進程，構建起適應現代經濟的金融體系。闖過這一關，既可為金融風險套上“緊箍咒”，也能為實體經濟注入“強心劑”。

　　□中國（海南）改革發展研究院課題組

　　人民幣“入籃”帶動金融雙向開放

　　人民幣“入籃”，是中國的“金融入世”，體現了中國主動加快金融改革與開放的決心。使金融監管與金融市場開放相適應，成為我國推進經濟轉型和結構性改革的重大任務。

　　1. 人民幣“入籃”：金融有序開放進入新階段

　　1）“入籃”標誌著人民幣進入國際貨幣行列。2015年11月13日，IMF發表聲明，認為人民幣符合“可自由使用”標準，並支援人民幣加入特別提款權（SDR）貨幣籃子；11月30日，IMF執董會討論通過了接受人民幣“入籃”的決議，新的貨幣籃子從2016年10月1日起生效。在新的SDR“籃子”中，人民幣佔有10.92%的權重，僅次於美元和歐元，位居第三。

　　2）人民幣“入籃”對全球貨幣體系有深遠影響。一是有助於改善國際貨幣體系。SDR合理性在於其廣泛的代表性。人民幣“入籃”有助於提升SDR作為國際儲備資産的代表性和吸引力，對推進國際貨幣體系改革起到了促進作用。二是有助於加快國際經濟再平衡。隨著人民幣計價功能的擴大，國際貿易中能源、礦産、糧食等大宗商品開始用人民幣計價，可以減少因結匯、購匯等帶來的企業交易風險，將進一步降低這些商品成本，進而擴大銷售。

　　3）人民幣“入籃”倒逼我國金融改革。一是人民幣“入籃”後，國際投資者的利益與我國的經濟形勢聯繫更緊密，他們將更加關注人民幣和我國貨幣政策。二是人民幣“入籃”後，國內市場與國際市場互動將更加頻繁，要求人民幣匯率與利率更加市場化。三是人民幣“入籃”對開放條件下的金融宏觀調控提出更高要求。從趨勢看，我國資本管制將逐步減少，資本流動將更加便捷；外部風險向國內傳導的速度也將更快，對宏觀政策是一個重大考驗。

　　2. 積極穩妥推進利率匯率市場化改革

　　1）在金融開放中繼續穩妥推進利率市場化改革。我國在利率市場化改革上取得了明顯進展，但還面臨著利率形成機制市場化和完善利率調控機制等重大任務，下一步，需要加快推進利率市場化改革：形成利率市場的多元主體，使各類金融市場主體在競爭中形成均衡的市場利率；打破資金在各類市場間自由轉移的制度障礙，完善政策利率向債券、信貸等市場利率的傳導機制；完善央行利率調控的市場化機制；發揮存貸款基準利率的參考和指引作用，用好短期回購利率、再貸款、中期借貸便利等工具，形成市場收益率曲線；強化風險防控機制。利用差別存款準備金率等方式，約束利率定價行為，強化行業自律和風險防範。

　　2）完善市場化的匯率形成機制。一是穩步放開價格，進一步公開包括做市商在內的中間價形成機制的資訊，讓中間價由市場決定；逐步擴大日波幅，推動外匯市場對外開放，延長外匯交易時間，引入合格境外主體，形成境內外一致的人民幣匯率。二是完善匯率管理方式，更多采用市場化干預手段，減少行政干預。三是有效管理人民幣貶值預期，向國際市場釋放出有能力管理匯率、穩定匯率的信號。

　　3）有序推進資本項下可自由兌換。更大程度地發揮上海自貿區在金融開放上先行先試的作用，為全國推廣積累經驗。逐步擴大資本項目人民幣跨境使用，拓寬雙邊貨幣合作；完善包括人民幣跨境支付系統等金融開放的基礎設施建設。

　　4）以“一帶一路”為重點加快形成人民幣貨幣區。預計“十三五”時期人民幣在“一帶一路”區域的認可度將會明顯提升，有可能在這個區域率先形成人民幣貨幣區。在“一帶一路”人民幣貨幣區建設中，可以考慮把沿邊地區作為突破口。

　　3. 以人民幣“入籃”為新起點穩步擴大金融開放

　　1）儘快制定金融領域準入前國民待遇和負面清單。作為競爭性服務行業，金融業需要用審慎監管代替對外資的準入和業務限制，有序推進金融業雙向開放。

　　2）支援金融機構“走出去”。構建政策性金融和商業性金融相結合的境外投資金融支援體系，推動金融資本和産業資本聯合“走出去”；完善境外投融資機制，探索建立境外股權資産的境內交易融資平臺；發展多種形式的境外投資基金，推進絲路基金、亞洲基礎設施投資銀行、金磚國家開發銀行的有效運作。

　　3）進一步降低外資金融機構準入門檻。在銀行業準入方面，可以考慮逐步取消建立外資銀行的年限要求；在證券業準入方面，逐步允許有條件的外資設立獨資證券公司；在保險業準入方面，允許有條件的外資保險公司參與法定保險業務。

　　以守住風險底線為重點優化金融宏觀調控

　　當前，我國經濟下行壓力加大，産能過剩、庫存過多、杠桿過高等矛盾加大了經濟運作的風險。2015年中央經濟工作會議明確提出了“三去一降一補”的重大任務。金融宏觀調控的首要責任是守住風險底線，使市場在出清的進程中不發生系統性風險。

　　1. 金融風險環境發生重大變化

　　隨著世界金融一體化發展和金融創新的明顯加快，金融風險越來越具有突發性、隱蔽性和破壞性。隨著我國金融開放不斷推進，開放程度不斷提高，在金融宏觀調控中防範金融風險傳導，守住不發生系統性、區域性金融風險的底線，需要引起高度重視。

　　2. 去杠桿、去産能對金融宏觀調控提出挑戰

　　1）高杠桿帶來的金融風險不斷加大。例如，非金融部門高杠桿風險突出。IMF數據顯示，2005-2012年，中國非金融部門債務佔GDP比率整體呈上升趨勢，杠桿率由139.3%升至176.3%，近兩年又繼續升至約210%，上升了60多個百分點。再例如，金融機構“不良”呈現雙升趨勢。截至2015年9月末，16家上市銀行的不良貸款餘額約9000億元，比2014年年末增加近2300億元，增幅超過30%；不良貸款率上升至1.59%。此外，P2P等新金融業態問題頻發。

　　2）同時推進去産能與去杠桿將加大金融風險。我國經濟要實現健康發展，必須闖過“去産能”這一關。在這個過程中，要高度關注去産能可能給金融領域帶來的衝擊。如果應對不好，很有可能造成銀行資産負債表惡化，降低銀行信貸投放意願，使中小企業和新興産業直接面臨信貸收緊的衝擊。這就需要警惕因銀行資産負債表惡化而帶來企業資産負債表惡化的“惡性迴圈”。

　　3）統籌推進去産能與去杠桿。我國過去宏觀調控，不是去産能，就是去杠桿，較少同時面臨去産能與去杠桿的雙重任務。當前，既要加快推進去産能，又要防範可能帶來的金融衝擊，這就要求金融宏觀調控體系以防範系統性風險為基本出發點。從我國經濟轉型升級的迫切需求看，去産能是第一大挑戰，去杠桿不能操之過急。否則容易形成金融機構、政府、企業、居民的資産負債表同時惡化，進而加大經濟的系統性風險。“十三五”可以考慮加大國債發行規模，發揮金融與財政協同作用，在去杠桿的同時為去産能提供穩定的宏觀環境。

　　3. 完善金融宏觀調控體系

　　1）優化金融宏觀調控目標體系。這包括：保持物價總水準基本穩定，關注更廣泛意義上的價格穩定；加大貨幣政策促進經濟發展方式轉變和經濟結構戰略性調整的力度；更多運用市場化的工具和手段，切實把好流動性總閘門，保持合理的社會融資規模，避免經濟增長出現大的波動。

　　2）構建逆週期的金融宏觀審慎管理制度框架。其重點是加快建立系統性金融風險監測體系；完善宏觀審慎監管政策工具箱；加快建立高效的資訊共用機制。

　　3）加快完善國家金融防控機制。在開放條件下，要把國家金融防控機制建設作為重中之重。健全金融安全網，完善存款保險制度，建立風險識別與預警機制，以可控方式和節奏主動釋放風險，全面提高風險防控和危機應對能力。

　　以供給側結構性改革加快金融結構調整

　　“十三五”是我國推進供給側結構性改革的關鍵時期。客觀地看，當前我國金融結構與經濟轉型升級的趨勢不相適應，金融“脫實就虛”、“脫小就大”、“脫農就城”的特點比較突出。實現供給側結構性改革的突破，對金融結構調整提出了迫切需求。

　　1. 著力推進金融與實體經濟融合

　　1）現行金融結構下中小企業仍然融資難、融資貴。調查顯示，小微企業要獲得銀行貸款，感到困難的佔41.8%；比較難的佔31.03%；非常困難的佔27.79%。

　　2）加大金融資源向實體經濟傾斜。加大金融資源向實體經濟配置，需要降低實體經濟的融資成本，更需要加快金融市場産品創新，大力發展債券等融資工具；同時大力發展現代融資租賃、直接引用外資、項目融資、商業票據、出口信貸等其他融資方式，建設多層次金融市場，有效解決中小企業融資困難的問題。

　　3）提高直接融資比重，降低企業融資成本。降低企業融資成本，需要大力發展直接融資體系，提高直接融資比重。到2020年，爭取使非金融企業直接融資佔社會融資規模比重提高到25%，債券市場餘額佔GDP比例提高到100%。重點是大力發展企業債券融資，強化債券市場的市場化約束機制，促進債券市場互聯互通，積極發展私募債券市場，統一規則和監管；實施積極財政政策，擴大國債發行規模，探索市政債發展，以替代地方政府融資平臺貸款。

　　2. 加大金融對社會資本開放力度

　　1）社會資本參與金融有很大空間。近年來，我國不斷加大社會資本進入金融領域的政策支援力度並取得比較明顯的效果。儘管如此，社會資本參與金融的潛力仍相當大。中國家庭金融調查與研究中心的數據顯示，2013年仍有22.3%的中國家庭有民間金融負債。中國家庭民間金融市場規模為5.28萬億。相比2011年的4.47萬億，規模上升18%。發展民間金融仍有很大潛力。

　　2）合理界定準入門檻。一是市場準入標準一視同仁；二是適度降低準入門檻，加快引導民間金融組織從“地下”走向“地上”，推動其向規範化、合法化、機構化轉變；三是準入規則清晰明確。加快將民間金融納入到合規合法的監管中來。在降低門檻時儘快完善對各類民間金融機構的準入規則。

　　3）保障各類金融機構公平競爭。對各類金融機構一視同仁，在監管、審批等方面，不對民營金融機構設置過多障礙，造成“玻璃門”現象。針對民營金融機構在市場競爭方面的弱勢地位，政府給予一定的扶持和政策傾斜，以實現各類金融機構的公平競爭。

　　3. 發揮金融創新對産業轉型升級的引領作用

　　1）加大金融創新對“三農”的支援力度。“小康不小康，關鍵看老鄉”，從解決農村金融短缺的突出矛盾出發，迫切要求加大金融資源對農村、農業和農民的傾斜。除了加大傳統金融資源注入外，需要大力發展農村網際網路金融新業態。

　　2）加大金融創新對研發的支援力度。一方面，鼓勵創新服務平臺與金融機構加強合作。發揮創新創業服務平臺的橋梁作用，支援眾創空間、創新工場等新型孵化器與天使投資、創業投資、網際網路金融機構等開展合作，創新投融資服務，促進金融機構與科技創新企業有效對接。另一方面，發展多層次資本市場，充分利用資本市場支援企業創新。

　　3）加大金融創新對創業的支援力度。例如，對於農民創業，抓住目前農村土地承包經營權流轉制度改革、集體林權制度改革等有利時機，擴大農村有效擔保物範圍，探索開發土地承包經營權流轉抵押貸款、林權抵押貸款、水域灘塗使用權抵押貸款等新産品。

　　4）加大金融新業態對創業的支援。支援網際網路金融發展，引導和鼓勵眾籌融資平臺規範發展，開展公開、小額股權眾籌融資試點，加強風險控制和規範管理。豐富完善創業擔保貸款政策。支援保險資金參與創業創新，發展相互保險等新業務。完善智慧財産權估值、質押和流轉體系，推動智慧財産權質押融資、專利許可費收益權證券化等服務常態化、規模化發展，支援智慧財産權金融發展。

　　4. 推進普惠金融制度創新

　　1）以普惠金融創新推進精準脫貧。一是加快普惠金融産品開發。適應特殊群體的特定情況，開發不同種類、小額、普惠性強的金融産品。有條件的地方，加快下放普惠金融産品的開發權，提高審批速度。二是優化普惠金融服務。盡可能減少普惠金融的辦理時間和辦理手續。加快困難群眾獲得貸款的速度，做到便捷貸款，便捷還貸。加快農村農業保險發展。三是鼓勵農村金融機構發展農業保險，力爭使農業保險參保農戶覆蓋率提升至95%以上。四是加快貧困地區的金融基礎設施建設，消除金融空白鄉鎮。

　　2）加大政府對普惠金融發展的支援。進一步加大央行對普惠金融機構的定向降準力度，並採取低息杠桿工具，保障普惠金融貸款的充足性。通過財政貼息減輕小微企業、農民等特殊群體以及農業專業合作社的普惠金融貸款的利息成本。

　　3）推動普惠金融與基層支農系統的融合。以普惠金融為平臺，整合農技、農村專業合作社、扶貧等部門，增強支農扶貧合力，形成“給農民貸款、教農民技術、促農民增收、保農民還款”的綜合性普惠金融服務體系。

　　以金融監管轉型防範金融風險

　　我國金融面臨穩步推進開放與加強風險防範的雙重挑戰。一方面，金融雙向開放將對改革帶來強大倒逼作用；另一方面，金融雙向開放又不可避免地加大金融風險因素。既要穩步推進金融開放，不在風險面前“因噎廢食”，又要積極完善制度，防範系統性風險，尤其做好極端情況下的風險防控預案。要實現這個目標，取決於金融監管體制的改革與完善。

　　1. 金融市場異常波動凸顯監管轉型滯後

　　1）股市異常波動反映監管不到位。半年多來的股市異常，深刻地反映出金融市場監管轉型嚴重滯後於經濟社會發展的現實需求，也滯後於簡政放權的實際進程。監管部門在總結時也提出：這次股市異常波動充分反映了我國股市不成熟，不成熟的交易者、不完備的交易制度、不完善的市場體系、不適應的監管制度等。

　　2）網際網路金融的某些亂象對金融監管提出新要求。由於進入門檻低、監管機制不完善，P2P在快速發展中難免魚龍混雜、泥沙俱下。網際網路金融在機構法律定位與業務定位、資金第三方託管、內控機制等方面都存在一定問題，這對監管提出了新的要求。

　　3）現行金融分業監管體制不利於防範系統性金融風險。監管部門既審批又監管，影響監管效果。一是重審批輕監管，監管嚴重不到位是資本市場異常波動的根源。二是難免出現機制性的腐敗，救市中出現的內部人做空事件，反而加劇了市場下跌。三是解決不了監管專業性和技術性問題。

　　2. 儘快建立綜合的國家金融監管機構

　　1）強化金融監管統一性、協調性。從我國金融監管行政權力結構的現狀出發，可以考慮組建國家金融監管總局，專司金融監管；形成與央行相互獨立的格局。銀監會、保監會和證監會成為國家金融監管總局的專業執行機構，形成“統一領導、分級負責、條塊結合”的金融監管新體制。國家金融監管總局實行自上而下的垂直監管格局。

　　2）提高央行的獨立性。賦予央行獨立制定實施貨幣政策的權力，增強貨幣政策的獨立性。建議將貨幣政策委員會提升為決策機構。在優化貨幣政策委員會人員組成結構的前提下，將其由諮詢議事機構提升為決策機構，並通過規範的投票表決方式進行貨幣決策。研究修改《中國人民銀行法》，確立央行獨立制定實施貨幣政策的主體地位。

　　3）以功能監管替代機構監管，實現金融監管全覆蓋。只要具有金融業務的特點和功能，就應成為金融監管部門的監管對象，以實現監管的全覆蓋；明確監管責任，強化問責機制；將監管資源合理配置到風險最大的機構及其業務，提高監管效率；提高監管部門的專業化、技術化水準，推進金融領域的簡政放權，強化事中事後監管；建立國家金融緊急應對機制，防控資本市場的系統性風險，防止其向其他領域漫延。

　　3. 完善監管體系，提高監管效率

　　1）完善股市監管體制。一是優化股市杠桿結構：加強對證券公司的監管，進一步規範各類配資業務；對清理配資和杠桿也要把握節奏，不可操之過急，避免市場踩踏。二是優化投資主體結構：鼓勵發展機構投資，以“投資公司”機制破解當前市場參與者以散戶為主的局面。三是完善資本市場的基礎制度：規範“董監高”行為，完善“董監高”減持機制；堅決打擊市場操縱行為。

　　2）完善網際網路金融等新業態監管制度。一是完善網際網路金融的法治化監管。儘快對相關法律進行細化，出臺對網際網路金融執行程式合法化的指導意見，保護相關者的合法權益。二是完善網際網路監管技術。網際網路金融利用資訊數據進行發展，監管上也應注重資訊技術的應用。三是加強網際網路金融的消費者保護。

　　3）適應普惠金融特點，實行分類監管制度。可以考慮採取分類監管的方法：對於“系統重要性銀行”，即相對規模較大，容易引發系統性風險的銀行及其商業金融業務，由中央層面重點監管，以風險防範為重點；對於農村普惠金融，包括商業銀行的小額貸款業務等，弱化行政監管，提高涉農貸款的不良容忍度，鼓勵農村金融機構發放農戶貸款、加大信貸支農力度。同時對和實體經濟直接相融合的普惠金融創新予以更大的寬容。