●破産制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵屍企業得以茍延殘喘，佔用信貸等寶貴資源，抬高企業杠桿率，加劇産能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權人和股東的合法權益，扭曲市場價格信號，限制了市場優勝劣汰作用的發揮。

　　●有人説，需要再一次的政策性破産，這種看法不能同意。上世紀90年代，解決人員安置問題主要靠的是國有土地資源，解決債務危機主要靠的是銀行呆壞賬準備金及核銷制度，現在，土地資産作為困境企業的隱性資産早已不再，而再搞銀行債務簡單核銷是商業銀行市場化改革的倒退。

　　●清理僵屍企業，短期政策應對，應堅持以市場化手段為主、以行政化手段為輔的原則。中長期要做好四個方面的制度建設：修改破産法，成立破産管理局；改變地方政府的政績預期；推進破産案件的司法受理；推動建立個人破産制度，完善金融機構破産程式。

　　2015年的中央經濟工作會議提出，“要依法為實施市場化破産程式創造條件，加快破産清算案件審理。”“要盡可能多兼併重組、少破産清算，做好職工安置工作。要嚴格控制增量，防止新的産能過剩”。中央經濟工作會議第一次把供給側結構性改革與實施市場化破産程式提到了議事日程。如何依據破産法律制度，處置僵屍企業，推動供給側結構性改革？

　　我國破産法沒有發揮其應有的功能

　　吊銷營業執照後的企業本應進行清算，並在向工商行政管理部門進行登出登記後方能退出市場，但是仍然有一些企業因為種種因素而未能向工商行政管理部門申請登出登記。2014年，吊銷後又登出的企業數量僅佔全部企業吊銷數量的11.03%。這也是産生“僵屍企業”現象的重要原因。

　　衡量“僵屍企業”的標準是什麼？僵屍企業就是那些喪失償付能力，不能清償到期債務，已經具備破産原因，達到破産法規定的申請破産的條件，但依靠借貸尚在持續運營的企業。

　　破産制度在我國長期失靈，造成市場難以正常出清，僵屍企業得以茍延殘喘，佔用信貸等寶貴資源，抬高企業杠桿率，加劇産能過剩，衍生大量信用垃圾，侵害債權人和股東的合法權益，扭曲市場價格信號，限制了市場優勝劣汰的“創造性毀滅”作用的正常發揮。

　　供給側結構性改革的重心在於提供市場化的制度供給。這些市場化制度中，破産制度最為重要，是治愈當前經濟中産能過剩頑疾的一劑治本良方。

　　但是，目前我國《破産法》在實施過程中並沒有發揮其應有的功能。2006年，全國人大常委會審議通過了新中國歷史上第一部市場經濟的《企業破産法》，這部法律自2007年6月1日開始實施。但在新破産法實施過程中，一個突出問題是，全國破産案件受理數量不但沒有增加，反而連續下降。

　　從數據分析來看，我國適用破産程式案件的數量不足美國的0.2%，西歐國家的1.16%。同時，我國2014年每千家公司進入破産程式的數量僅為0.11戶，顯著低於西歐平均70戶的數量。此外，美國2013年的個人破産案件佔全部破産案件的30%以上。

　　破産法難以實施的六個主要原因

　　在中國，企業破産難的主要原因有以下幾個方面：

　　第一，地方政府出於維穩和政績的需要干預企業破産。許多地方政府為了政績需求或為了保持與主要信貸銀行的所謂“優良信用”關係，對僵屍企業採取各種幫扶救治措施，“借新還舊”，財政輸血，甚或以政府信用幫助它們獲得銀行貸款。

　　第二，法院不願意受理破産案件。破産案件行政協調成本太高，特別是國企破産，出於債務、職工安置、維穩等考慮，涉及地方政府國資、人保、工商、銀行、發改委等多部門，作為司法機構的法院很難協調；破産案件的專業性很強，且費時耗力，但辦案效果往往顯不出來，法院內部的績效考核機制很不利於辦理破産案件的法官；破産案件對債權的清償難以執行。

　　第三，專業人員隊伍的缺乏。儘管有的法院建立了破産管理人名錄並從其中通過搖號方式選取破産管理人，但政府機構主導的清算組卻是實踐中的主要模式。政府的介入在個案中或許具有一定的合理性，不過被大範圍的採用卻意味著破産法的非市場化運作，造成了破産程式的運轉專業性不強，擠壓了市場仲介組織發揮作用的空間。

　　第四，破産案件的處置沒有市場化。實踐中，破産法律服務市場沒有形成，破産案件的收費很低，律師、會計師等專業人員沒有積極性。

　　第五，破産法體系中缺乏個人破産和金融機構破産制度。我國目前的《企業破産法》只是“半部破産法”，尚缺個人破産制度。金融機構也是市場主體，同樣會發生經營風險或債務危機，也需要相應的債務處置機制。如果對金融機構缺乏一個清晰的關閉破産和清算的法律框架，那麼在維護金融穩定方面，很多做法不僅缺乏根據，更可能造成影響社會穩定的事件。

　　第六，文化傳統與商業習慣因素。中國人“好面子”的文化與商業傳統觀念認為“破産”是件不吉利的事情，人們會盡可能通過其他途徑而非破産程式解決債權債務問題。

　　短期政策應對：市場化為主、行政化為輔

　　這一輪經濟結構調整過程中的産能過剩來勢兇猛，其處置難度不亞於上世紀90年代中期的國企改革，重點問題是要解決淘汰僵屍企業所要涉及的就業與債務問題，核心問題是要防範因結構調整與處置僵屍企業可能引發的金融風險，同時還應在此過程中引導中國經濟與國企改革步入穩健發展的市場經濟新常態。

　　有人説，解決此輪困境需要再一次的政策性破産，這種看法不能同意。與上世紀90年代不同，我們面臨的國際經濟金融形勢與國內市場社會體制環境發生了很大變化。上一輪困境國企危機中，解決人員安置問題主要靠的是國有土地資源，解決債務危機主要靠的是銀行呆壞賬準備金及核銷制度，現在這兩項制度紅利已經用盡。土地資産作為困境企業的隱性資産早已不再，而今天銀行債務的簡單核銷，是對商業銀行20多年市場化改革的倒退。

　　短期政策應對，還是應堅持以市場化手段為主、以行政化手段為輔的原則，以利於後期改革對接。

　　一是應嚴格按照破産法來對僵屍企業實施市場退出。

　　絕不允許上世紀90年代那種通過讓擔保債權人讓利受損的方式推動企業破産。不能由地方政府直接插手干預破産程式或法院隨意變更法意，以保證破産程式公正公平，保護債權人債務人合法權益以及維護市場交易的信譽信用。對那些政府不得不救助的企業，應在符合破産法制度與程式的基礎上進行融資支援、稅收優惠、財政補貼或債務衝抵。

　　二是處理好僵屍企業失業人員安置問題。

　　與上世紀90年代不同，這次國家不僅要考慮到失業人口規模與社會穩定問題，還應考慮到如何使僵屍企業處置過程能更公正公平公開進行，保護企業僱員的合法權益，並建構一套社會保障供給、職業培訓、創業或再就業體系。國家應考慮安排投入更多的工業企業結構調整專項獎補資金，這筆資金主要用於退出過剩行業員工社保安置；同時應強制要求地方政府將原有支援補貼給僵屍企業的資金轉移支付補貼給下崗職工。

　　三是要挖掘一批專家擔當專業的管理人。

　　相關國資管理部門與地方政府應在金融機構、國有企業匯集一批專家型企業家，更應以開放心態引進民企與戰略投資企業家介入僵屍企業的拯救與處置中來。應放手讓他們以市場化方式擔任管理人，處理僵屍企業事務。在英美等發達國家，大型企業的重整重組，就有CRO（首席重組官）這種角色。我國上世紀90年代的去産能過程中，也涌現了一批這樣的企業家與專業人士，應重視發揮這些專業人士的作用。

　　四是要改變債權人債務人行為方式，使其真正自負其責。

　　監管機構這次不能簡單核銷銀行的呆壞賬，應按照責權利對等與市場化原則處理不良資産。

　　五是並購重組與破産清算相結合。

　　應在僵屍企業處置過程中引入庭外重組和預重整制度，將之與破産清算結合在一起以降低交易成本，保存企業資産的價值，實現債權債務關係的更優調整。庭外重組是陷入困境但有復興可能的企業與其債權人之間以協議的方式，對企業進行債務調整和資産重構，以實現企業復興和債務清償的一種法庭外拯救手段。預重整的優勢在於低成本和高效率，這在美國已是一成熟制度。

　　中長期建議：做好四個方面的制度建設

　　一是修改破産法，成立破産管理局。

　　2006年的破産法已運作九年，與中國現行市場經濟的發展已出現不適應的一面。建議借鑒英美等國及香港地區政府管理破産事務的經驗，在我國設立破産管理局，作為國務院直屬的一個政府部門來負責推動破産法的實施與修改，管理破産方面的行政事務。

　　二是改變地方政府的政績預期。

　　目前破産制度在運作中存在大量地方保護主義現象，政府干預破産市場化運作機制的程度較深。這些地方保護主義的根源在於地方政府認為當地的大中型企業如果破産會對其政績造成不利影響。這就要求政府在政績考核制度上做出調整，打破以往的政績預期，引導地方政府從長遠出發做出判斷，積極推動供給側結構性改革。

　　三是推進破産案件的司法受理。

　　除了要阻遏地方政府在法院受理破産案件的干預外，應在法院體制與內部考核機制上進行改革，以改變法院在破産案件中權威式微的狀況，還應建立一支專業化的破産案件審理隊伍。可以借鑒美國的專門破産法院與破産法官制度，使破産法院獨立於地方政府的利益，獨立而專業地受理審理涉及跨地跨界商業貿易與債權債務關係的破産案件。

　　四是推動建立個人破産制度，完善金融機構破産程式。

　　個人破産，是指作為債務人的自然人不能清償其到期債務時，由法院依法宣告其破産，並對其財産進行清算和分配或者進行債務調整，對其債務進行豁免以及確定當事人在破産過程中的權利義務關係的法律規則。為適應消費時代的來臨，保護債權人債務人合法權益，為更好發揮破産法的市場信用功能，全國人大應加快制定個人破産法。

　　我國自2001年起開始從法律角度思考解決金融機構退出問題。目前，國務院已制定《證券公司風險處置條例》、《存款保險條例》。在此基礎上，若還有少量機構在風險處置完畢後需要退出市場，就可直接適用《企業破産法》相關清算程式，另行立法的必要性已不大。下一步，應進一步加強存款保險的早期糾正和風險處置職能，進一步完善證券投資者保護制度和保險保障基金的職能，與央行、監管機構一道形成風險處置合力，明確《企業破産法》對金融機構的適用程式，儘快完善各類金融機構的有序清算程式。

　　（作者為中國政法大學教授）