譚浩俊

　　財政部、國土資源部、中國人民銀行和銀監會等四部委近日聯合下發《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，要求土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。同時規定，對清理甄別後認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，並逐步發行地方政府債券予以置換。

　　這意味著，政府融資平臺、土地收儲機構手中掌握的土地，將不能再以土地儲備的方式進行融資，已經以這種方式進行融資的，也要通過政府性基金預算的方式予以償還或進行債務置換，這對地方政府及其平臺公司、土地收儲機構來説，無疑是不小的挑戰，將面臨巨大的償債壓力。

　　眾所週知，“土地財政”的一個顯著特徵，就是以土地儲備的方式，利用土地抵押從銀行獲取資金，再利用這些資金進行進一步的土地收儲以及進行城市建設和開發，且這樣的載體不僅僅是土地收儲機構，還包括各類融資平臺。也正因為如此，多數城市都有若干家政府融資平臺，有的地方甚至有十多家，以便於更多更好地利用土地進行融資，併為政府源源不斷地提供土地轉讓收入，獲得城市建設和開發的資金。

　　在土地市場比較活躍、房地産市場比較火熱的情況下，土地融資的風險還難以暴露，隨著土地市場逐步清冷，房地産市場進入低迷狀態，土地融資的風險越來越大，政府債務的危機也越來越嚴重了。在這樣的情況下，叫停地方政府的土地融資，特別是土地儲備融資，就顯得十分重要而緊迫。

　　問題在於，土地儲備融資的“牛”已經過了河。首先，地方政府能夠支配的土地，絕大多數已經變成了資金，變成了抵押物，在這樣的大背景下，出臺這樣的新政還有多大效果，值得關注。

　　其二，凡是通過土地進行融資的公司，包括平臺公司、土地收儲機構，如果不允許利用土地抵押進行融資，有可能風險立刻爆發。而對於多數地方來説，利用土地融資形成的債務，規模已經相當龐大，依靠政府財政預算以及政府性基金根本沒有能力應對風險、應付到期的土地抵押貸款，地方政府及其平臺公司、土地收儲機構能夠認真地執行這樣的新政嗎？銀行能夠不與這些平臺公司、土地收儲機構“配合”，使其繼續利用土地收儲來維持債務的安全嗎？這也值得高度關注。

　　再者，如果通過地方政府發行債券的方式進行置換，從表面看，是一個很具操作性、也是風險最小的方式，但從近兩年來的實際情況看，地方政府債券發行並不是一件容易的事，如此規模的土地融資，地方政府債券根本沒有能力去置換，有的甚至可能等不到債券發行，風險就將爆發。無論是地方政府還是銀行，都不可能眼睜睜地看著風險爆發，而是會繼續依賴土地融資，以應對可能出現的風險。

　　最後，一些地方政府在土地融資嚴重乏力、能夠支配的土地已經非常有限的情況下，把目光轉向行政機關、事業單位等資産，包括辦公大樓等非經營性資産，並將此注入平臺公司等作為抵押物，從銀行進行融資。這也意味著，有的政府已經到了“一窮二白”的地步，大多數能夠支配的土地、資産等，都變成了銀行或其他融資機構的資産，一旦債務風險爆發，後果將十分嚴重。

　　在“牛”已經過河的情況下，四部門新政能否起到亡羊補牢的作用？如果僅僅把目標對準土地儲備，並不足以對地方政府負債産生有效制約，特別是把地方政府能夠支配的行政機關、事業單位資産也全部用於平臺公司融資，到底會發生怎樣的風險，銀行提供給平臺公司的資金能有多大的安全系數，是一個需要認真思考和研究的問題。

　　在地方政府負債衝動仍然很強，平臺公司、土地收儲機構等仍然主要依靠土地進行融資的大背景下，出臺這樣的新政是必要的。核心在於，如何增強可操作性，如何使新政不成為擺設，如何讓銀行貸款不懸空，如何讓新政能夠對地方政府的負債行為形成有效約束。如果債務置換不擴大範圍，不擴展到平臺公司、土地收儲機構的所有土地性債務，那麼平臺公司及其收儲機構的風險就相當大，新政也難以發揮明顯的作用。當務之急，必須儘快叫停地方政府將行政機關、事業單位等的非經營性資産用於平臺公司融資的做法。