地方政府借助土地儲備向銀行獲取貸款的通道已經關閉。

　　2月23日，財政部網站發文規範土地儲備和資金管理。這份財政部聯合國土資源部、中國人民銀行、銀監會發佈的《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》(以下簡稱通知)明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。

　　在地方財政收支中，土地的收支、涉地融資成為主要彈性環節，財稅專家向記者表示，新規會提高土地儲備資金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，土地開發從地方政府的一個融資工具，變成它的一個“負擔”。

　　民生固收分析師李奇霖告訴記者，未來土儲機構的前期開發業務將採用“政府購買服務”的形式，城投作為項目承接主體參與土地前期開發。

　　土地開發變成“負擔”

　　此次通知明確，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款。土地儲備機構新增土地儲備項目所需資金，應當嚴格按照規定納入政府性基金預算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統籌安排，不足部分在國家核定的債務限額內通過省級政府代發地方政府債券籌集資金解決。

　　春節前，財政部發佈《關於做好2016年地方政府債券發行工作的通知》，對地方政府新增債券額度、發行節奏及置換範圍等方面作出規定。

　　此次財政部等四部委對土地儲備和資金管理進行規範，同樣是為了規範地方政府舉借債務的行為。

　　中國農業銀行首席經濟學家向松祚表示，在中央財政核算的債務限額的背景下，可以通過發行的債券來借錢補充地方的預算開支，而不能再用土地的儲備來抵押，過去地方向商業銀行貸款，有相當部分都是用儲備土地作為抵押，貸款客觀上有相當大的風險，而且部分是通過地方平臺公司做的貸款，有些貸款資金是投入到有收益的基礎設施的項目，而有些資金可能使用渠道不是很恰當，未來有相當大的隱藏風險，所以這個舉措將堵住“後門”。

　　一位市級土地儲備中心主任向記者反覆強調的兩個字是規範。他説，由於分稅制的大背景，土地的收支、涉地融資成為地方財政主要彈性環節，“土儲機構以儲備土地為抵押資産向銀行貸款，進行項目的前期開發、相關補償，然後在土地出讓後再去還錢的迴圈模式經常被使用。”

　　該主任解釋説，土地儲備機構需將依法徵收後納入儲備的土地進行必要的前期開發，使其達到“熟地”標準——即土地平整，水電氣熱齊全後，再由“招拍挂”投入土地市場，“這其中就涉及到開發模式以及融資問題。”

　　他透露，由於地方融資功能有限，土儲機構從銀行融來的信貸資金除用於前期開發外，不排除還有很多被拿去做城市基建等，這樣不僅導致清查地方賬本時的混亂，而且一定程度上助推了地方債務增多。

　　針對四部委叫停“以地謀貸”，財稅專家李文海向記者分析説，這會提高土地儲備資金的使用效率，也使得地方政府收支更加清晰，直觀看，土地開發從地方政府的一個融資工具，變成它的一個“負擔”，相信地方政府未來會謹慎評估對儲備土地的開發強度和收益，提高財政資金使用效率。

　　四部委還提到，對清理甄別後認定為地方政府債務的截至2014年12月31日的存量土地儲備貸款，應納入政府性基金預算管理，償債資金通過政府性基金預算統籌安排，並逐步發行地方政府債券予以置換。

　　結合今年初全國各省份披露的財政收入數據，在土地財政收縮的大趨勢下，土地儲備資金的籌資渠道要從土地出讓費用、收益金資金獲取增量很難，而財政用於土地儲備的其他資金更是乏善可陳。中信建投報告認為，結合既有數據，預計短期土地收儲資金只能寄望于地方政府債券融資。因此，今年乃至未來幾年地方債發行加碼毫無懸念。

　　清理土地儲備機構

　　針對土地儲備機構，四部委明確，各地區應當結合事業單位分類改革，對現有土地儲備機構進行全面清理。為提高土地儲備工作效率，精簡機構和人員，每個縣級以上含縣級法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，統一隸屬於所在行政區劃國土資源主管部門管理。

　　申銀萬國證券研究所首席分析師桂浩明分析認為，過去各地方在出讓土地方面，可以説是九龍治水，大家都成立很多平臺公司，拿著土地作為籌碼來融資。先通過比較低的價格收儲下來賺取差價，這種做法客觀上確實可以籌集到資金，但弊端也很多，特別是由於不同的機構都參與到土地收儲過程中，導致價格混亂，另外這個做法也使得土地開發缺乏統一規劃，各施其政，導致了很多地方重復性的開發，土地浪費十分嚴重，資源不能得到合理應用。

　　按照通知要求，對於重復設置的土地儲備機構，應當在壓縮歸併的基礎上，按規定重新納入土地儲備名錄管理。

　　桂浩明表示，這樣的安排是對過去土地財政模式的一種糾偏，確實有利於今後地方政府按照科學發展規定來開發。

　　上述市級土地儲備中心主任告訴記者，前幾年已經對全省土地儲備機構實行名錄管理制，對名錄以外的機構不辦理儲備土地登記、核發土地使用證，新政出臺後，需要重新篩查目錄，進行相應的縮減。

　　對於未來土地儲備機構的行為，此次通知也劃分了明確邊界：土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。

　　民生證券報告介紹説，城投參與土儲項目較為常見的方式主要有三種：一種是企業為項目主體，企業自行融資；一種是儲備機構為主體，由儲備機構融資；一種是儲備機構為主體，委託企業帶資開發。

　　李奇霖説，第一種以企業為項目主體和開發主體的模式，其實是將儲備職能全權交給了城投企業，這種模式未來會被禁止，未來土儲機構的前期開發業務將更加依賴第三種模式，土儲機構採用“政府購買服務”的形式，城投作為項目承接主體參與土地前期開發。