——中國金融監管體制改革的原則、目標與方案

　　北京保險研究院常務副院長 趙立平

　　近年來，我國金融市場的發展速度明顯加快，市場更加開放，資訊化程度不斷提高，不同市場之間、金融市場與實體經濟之間的聯動和傳導效應不斷增強，對金融監管協調能力的要求不斷提高。在上世紀90年代和本世紀初逐步形成的分業監管框架，雖有利於提升監管的專業性和針對性，但在利率市場化、金融創新和混業經營已成大勢所趨的情況下，目前的分業監管模式日益顯露出滯後、失靈的問題，嚴重影響金融市場發揮配置資源的“決定性”作用。

　　《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出：“改革並完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，健全符合我國國情和國際標準的監管規則，實現金融風險監管全覆蓋。”可以説，我國金融監管體制必須儘快改革已經成為全社會的共識，但是，關於當前金融監管體制的主要癥結、改革的基本原則和目標，特別是關於改革的具體方案選擇，政學兩界仍是眾説紛紜，莫衷一是。要厘清金融監管體制改革的主線，必須立足於中國的國情實際，摒棄以部門利益主導改革的偏狹思路，破除對所謂國際潮流國際趨勢的迷信，切實抓住中國金融監管體制的主要矛盾，對症下藥，有的放矢，才能興利除弊，收得實效。

　　一、改革當前金融監管體制的必要性

　　應當説，不存在抽象意義上的最佳金融監管體制，所謂監管體制的優劣，不是體制本身的優劣，而是體制是否與國情相適應的問題。我國現行的“一行三會”分業監管體制發端于1993年的金融治理整頓，立法明確于1995年的《商業銀行法》，正式確立於1997年《中共中央、國務院關於深化金融改革，整頓金融秩序，防範金融風險的通知》。當時的政府吸取1997年亞洲金融危機的教訓，為了防止風險的跨行業傳導，而設計了這樣的分業監管體制。但是隨著形勢的發展，這一體制的弊端日益凸顯，並在去年的股市劇烈異常波動中得到集中的暴露。具體來説，改革當前金融監管體制的必要性主要體現在：

　　第一，分業監管體制下存在監管空白、重復監管和監管套利等突出問題。金融領域的混業經營在過去十多年中經歷了迅猛的發展，分業監管體制已經嚴重滯後於現實需要。以對影子銀行的監管為例。一方面，影子銀行作為金融創新的産物，跨越了銀行、證券、信託、基金、保險等多個領域，並不斷突破監管邊界，造成監管空白問題。另一方面，有些交叉性影子銀行産品同時歸屬於多個監管當局，造成重復監管問題。此外，監管的標準不一、強度不同也會促使市場主體做出一系列鑽空子、打擦邊球的套利行為。

　　第二，金融體系的內在結構性矛盾突出。當前金融監管體制改革面臨巨大的壓力，因為我們正處於經濟下行期，而國家整體負債率和全社會總杠桿率又顯著提高，諸如網際網路金融和影子銀行這樣的金融創新加強了金融業各個子行業的風險傳導和交叉，與此同時，我們的國債收益率曲線構建和利率市場化形成機制還尚未完成。因此，金融體系的內在結構性矛盾不但沒有解決，反而進一步突出了。

　　第三，金融手段創新導致各種金融風險層出不窮。去年股市的劇烈異常震蕩一方面源於配資、傘型信託、高頻交易等金融創新手段的強力助推作用；另一方面也是軟體商、配資公司和證券公司在高額無風險利潤的驅動下，千方百計掩蓋其真實業務規模，規避監管的結果。這次股災集中反映出我們的金融監管能力建設滯後，金融監管協調力度非常不足。而前不久剛剛曝光的涉案資金500多億元的“e租寶”非法集資事件再度提示我們，現行金融監管模式的監管水準和監管協調能力已經跟不上金融手段創新的快速發展。

　　第四，跨境金融活動的衝擊和中國金融市場的外溢效應日益明顯。經過最近十年左右的發展，中國資本市場與外國資本市場的聯動性現在已經成為不爭的事實，是我們思考金融監管體制改革的前提之一。跨境金融活動以及相應的風險傳遞在匯率上反映得非常明顯。在岸人民幣匯率波動和離岸人民幣匯率波動形成顯著的聯動效應。另外，作為全球金融市場的一部分，中國金融市場的活動也會産生外溢效應，造成國際影響。全球金融危機以來，國際資本市場波動加劇的趨勢要求我們的金融監管體制必須增強應對能力建設。

　　綜上所述，由於混業經營、金融創新、跨境聯動等都已超越了現有的金融監管框架，我國的金融監管體制改革已成當務之急，刻不容緩。

　　二、金融監管體制改革的原則與目標

　　“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，也是經濟結構優化、發展動力轉換的關鍵階段。歷史經驗表明，經濟轉型的成功與否在很大程度上取決於資源配置效率的高低，而金融市場，特別是資本市場，作為市場的高級形態，是最重要的資源配置機制。金融體制改革應成為我國經濟結構轉型升級的重要突破口。我國金融市場的矛盾升級和風險集聚問題以及相應的金融監管滯後失靈問題，都表明我國金融市場建設尚處在建立初步完善的市場機制階段，需要儘快向提高市場機制運作效率階段轉型過渡。

　　在轉型過渡期，我國的金融監管體制改革的首要原則，就是破除壟斷，促進競爭，使市場在資源配置中起決定性作用。我們要按照十八屆五中全會和中央經濟工作會議的要求，以“使市場在資源配置中起決定性作用”為主線，減少不必要的行政管制，使市場對各環節的價格確定擁有直接決定權，金融資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，形成一個更加均衡的社會融資結構。金融資本的本性是逐利，而壟斷會帶來最大的利潤，因此，金融監管必須破除壟斷，促進競爭。確保市場主體的充分競爭也有助於消除不必要的監管。

　　其次，金融監管體制改革一定要立足本國實際國情。改革不能脫離中國國情，必須抓住中國金融體制特有的問題。就金融監管體制改革而言，當前最大的國情是我國金融市場所處的特定歷史階段，改革要解決的主要問題也帶有這個歷史階段的特徵，即如何進一步理順政府“有形之手”與市場“無形之手”的關係。由於國情都是不斷變化的，因此金融監管體制也應該是動態調整的，沒有一勞永逸的最佳解決方案。

　　第三，金融監管體制改革要摒棄機構監管的思路，從功能監管的角度重新設計。按照機構業務分類來設計監管體制的不合理性現在愈發顯得突出了。在跨境金融活動如此活躍、金融創新手段層出不窮的情況下，金融機構為了應對全球的競爭，必然謀求擴大業務範圍，監管機構不可能將其限制在某個特定的領域中。功能監管不同於機構監管和業務監管，更多的是從金融功能的角度來設計金融監管體制。金融體系的功能相對於金融機構來説更具有穩定性，隨著金融創新的不斷發展，金融機構的業務種類界限將日益模糊，因此，從功能層面來劃分金融活動類型，並設計相應的監管體制，要比以機構類別概念來區別金融市場更為合理，有利於提高監管效率，為金融市場的供需雙方帶來監管規範的一致性。

　　在上述原則的基礎上，當前金融監管體制改革要實現的目標應包括：

　　第一，維護金融系統的穩定性，守住不發生系統性區域性金融風險的底線。全方位、多層次的金融創新使金融系統越來越成為一個開放的、動態的、非線性的複雜巨系統，給金融穩定帶來較大衝擊。在金融創新背景下實現金融穩定的優化是金融監管體制改革的首要目標。

　　第二，提高監管效率，確保有關各方的利益平衡，尤其要保護弱勢一方的合法權益。混業經營對金融資源的配置效率在很大程度上取決於金融監管的效率。金融監管效率的一個重要體現就是有關各方的利益平衡。次貸危機後，加強對金融領域消費者和中小投資者的保護應當成為金融監管體制改革的重要著力點。

　　三、改革方案比較：“超級央行”vs. “一行一會”

　　明確了金融體制改革的原則和目標，我們就可以來對各種改革方案進行比較和評估。關於如何改革“一行三會”的監管框架，政學兩界已經展開了非常熱烈的討論，並産生了一系列令人眼花繚亂的改革方案，如：在一行三會之上架設金融監管協調委員會負責對四個監管機構的綜合協調；一行不變，三會合一形成金融監管委員會，實行“一行一會”綜合監管；將三會併入央行形成所謂“超級央行”；以及多個版本的“一行兩會”方案（有的倡導證監會併入央行，有的支援銀監會併入央行）……儘管總體上改革方案繁多，但支援者較為集中、被認為相對來説更具合理性和可行性的方案其實只有兩個，那就是“超級央行”模式和“一行一會”模式。接下來我們就對這兩種代表性改革方案做一番比較，看看它們究竟孰優孰劣。

　　首先需要説明的是，所謂的“超級央行”模式泛指以央行為中心來設計新監管體制的改革方案，至少可以包括下述三種子方案：（1）在央行下設貨幣政策委員會、金融穩定委員會和金融行為監管局；（2）在央行下設貨幣政策委員會、金融穩定委員會、審慎監管局，在央行之外設獨立的金融行為監管局；（3）央行負責宏觀審慎政策和系統重要性金融機構監管，在央行之外設獨立的審慎監管局和行為監管局。

　　“超級央行”模式的支援者常用的理由是，這種改革方案符合完善宏觀審慎政策框架的要求，符合金融監管框架改革的最新國際趨勢。這些理由都值得商榷。

　　首先，“超級央行”模式的設計理念圍繞著宏觀審慎政策框架展開，這是對美英等國經驗的一種借鑒。美國的金融改革方案確實強化了美聯儲對系統重要性金融機構的監管，但這種安排針對的是美國次貸危機暴露出來的一個突出問題，即監管機構對這些系統重要性金融機構的監管乏力，無法實施有效控制。然而，這卻不是中國金融監管的主要問題，中央對系統性重要金融機構的掌控一直是有效的。如前所述，我們亟待解決的問題是監管空白、重復監管和監管套利的問題。因此，“超級央行”模式對中國監管體制的主要癥結把錯了脈，自然就不可能對症下藥解決問題。

　　其次，所謂“超級央行”模式符合最新國際潮流的説法也是似是而非的。各國的監管體制都有自身的特點，都要符合自身的市場發展階段。我們當然要學習借鑒先進國家的做法，但任何國際經驗都是與特定國情結合在一起的，在討論的時候不能斷章取義，不能把外國的特定制度設計與其具體國情脫離開來，抽象地談論所謂的國際經驗，否則只會造成南橘北枳、水土不服的結果。“超級央行”模式的支援者特別喜歡舉英國的例子，説什麼英國取消了金融服務局（FSA），構建以央行為核心的監管架構就代表了最新的國際經驗，是我們學習的方向。其實，這不過是英國金融監管改革的最新嘗試，即便成功，也只是説明它切合了英國的國情。而且，英國在金融服務局成立僅十幾年後就做出如此大刀闊斧的改革，恰恰説明它的金融監管模式仍處於不斷探索之中，並未成熟完善到國際標準的地步。

　　第三，如果“超級央行”既負責宏觀監管，也負責微觀監管，那麼不僅貨幣政策的中性難以保證，而且“超級央行”很有可能更傾向於關照系統重要性金融機構，因為這些機構太重要了，絕不能有所閃失，而那些中小金融機構的利益就容易遭到忽視，這恰恰違反了我們金融監管體制改革的首要原則，即促進競爭，為市場發揮配置資源的決定性作用創造有利條件。

　　第四，“超級央行”的職能過於集中，很有可能影響監管效率，不利於專業分工與整體協調的平衡。而且，在掌握了巨大的人力物力財力權力的基礎上，“超級央行”還有可能形成機構利益不斷自我強化的趨勢，從而影響進一步全面深化改革。

　　因此，“超級央行”模式脫離了中國國情，未能抓住現行金融監管體制的真正短板，不應成為未來改革方案的備選項。與之相比，“一行一會”模式則更有助於解決我們的真問題，即分業監管與混業經營不相適應的問題。這是中國金融市場在現行發展階段表現特別突出的問題。

　　根據“一行一會”解決方案，央行僅負責貨幣政策和支付清算，三會合一成立金融監督管理委員會，按照功能監管的原則來全面負責對各個金融分支領域的綜合監管。這個方案的優點首先是將現有的三會監管功能合一，能夠有效解決監管空白、重復監管和監管套利的問題；其次，該方案兼顧了維護金融系統穩定性和提高監管效率的目標；第三，該方案使央行可以更好地維持貨幣政策的中性；第四，該方案更有利於我們開展國際金融監管的協同。

　　質疑“一行一會”模式的人經常強調的一個理由是，現在一行與三會之間的協調成本已經很高，如果三會合一形成合力，未來一行一會之間的協調將更加困難。其實，在“一行一會”模式下，央行專注于貨幣政策，不必再去搞票據等業務，一行與一會之間的關係協調會變得相對簡單和容易處理。當然，必須對一些技術細節做充分考慮，比如，在一行與一會之間必須要建立暢通的資訊共用與交換機制，不能再讓個別機構或部門通過壟斷資訊資源來獲得更多的監管權力和部門私利，從而扭曲改革的本意。

　　綜上所述，既不存在放之四海而皆準的金融監管模式，也不存在一勞永逸的金融監管模式，任何國家的金融監管體制都要與國情和經濟發展階段相適應，並隨著主要矛盾的發展演變而動態調整。就當前中國金融監管體制改革面臨的形勢而言，“一行一會”是比“超級央行”更好的解決方案。只有根據“使市場在資源配置中起決定性作用”的原則來確定金融監管體制改革方略，我們才能切實有效地推進中國金融市場的健康有序發展，也為將來在亞洲地區整合區域優勢資源，提升金融話語權，加強亞洲地區金融治理，推進國際金融體系改革，奠定堅實的基礎。