一方面連年豐收，“倉滿為患”；另一方面進口量卻屢創新高

　　糧食，到底多了還是少了

　　

　　河南省開封市尉氏縣張市鎮王崗村的村民將收割的麥子裝車運輸（2015年6月6日攝）。 新華社記者 李博 攝

　　我國糧食正呈現總産、庫存、進口“三量齊增”的新現象：一方面連年豐收，糧倉裏都快放不下糧了；另一方面卻是進口量不斷攀升，屢創新高。為什麼會出現這種情況？我國的糧食供需結構出了什麼問題？下一步糧食政策怎麼調整？

　　豐收為啥還進口？

　　結構性矛盾突出，産需有缺口，國內外糧價倒挂，玉米替代品進口激增，出現“三量齊增”新現象

　　中國的糧食，到底多了還是少了？

　　連續12年增産，去年糧食總産量達到12429億斤，連續3年穩定在1.2萬億斤以上；與此同時，我國的糧食庫存也達到了高峰值。幾乎與增産同步，我國的糧食進口量也在持續增加，預計2015年全年進口量達到2400億斤以上。

　　豐收為啥還大量進口？中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文對此表示：“我國糧食連年增産，但相對於需求還是有缺口，比如大豆和一些需要品種調劑的大米、小麥和玉米，這部分需求必須通過進口來滿足。”

　　事實上，在進口的2400億斤糧食中，大豆佔了大頭。海關總署統計，2015年大豆進口量達到創紀錄的8169萬噸，比上年增加了14.4%。

　　此外，一些不受關稅配額管理但可以替代玉米的産品進口大幅增加，加劇了糧食進口量增長的趨勢。根據WTO的貿易規則，在我國承諾的配額內，對進口糧食實行1%的低關稅；超出配額的進口則要實施65%的關稅。陳錫文説：“現在講的國內糧價比國際高，是和1%關稅下進口的糧價相比。超出配額的進口，由於加了65%的關稅，就會比國內糧價高。”

　　但問題在於，近年來我國720萬噸的進口玉米關稅配額從來都沒有用完過，反而是那些不受關稅配額管理的大麥、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉等玉米替代品大量進口。海關總署統計，2015年1—11月，這幾項替代品相加，大致相當於進口了5260萬噸玉米（玉米酒糟按1：3折算），預計玉米替代品全年進口量將近1000億斤，相當於全國玉米産量的20%多。

　　更關鍵的是，從2012年—2015年，全球糧價下跌了40%—50%，配額內進口玉米及不受配額管理的替代品進口完稅後的價格仍遠低於國産玉米。這部分産品進入我國市場，大大擠佔了國産玉米的市場空間。因此出現了糧食産量、庫存量、進口量 “三量齊增”的新現象。

　　供需結構偏差在哪？

　　增産的未必是需要的，減産的恰恰是需求必須滿足的；大宗農産品生産成本高，缺乏國際競爭力

　　“三量齊增”新現象，既有國內外糧價倒挂等因素的影響，更説明我國糧食供給結構和需求結構出現了明顯偏差。

　　陳錫文説：“進入新世紀以來這15年，糧食的生産結構上出現了明顯的變化。大豆産量不斷降低，對國際市場的依賴度已超過了80%，而大豆是我們需求增長最快、供求缺口最大的一個品種。玉米産量15年翻了一番。增産的未必是需要的，減産的恰恰是需求必須滿足的。這是當前糧食供求當中的突出矛盾。”

　　2008年—2014年期間，全國玉米麵積擴大24%，産量增加30%。2012年，玉米超越稻穀，成為我國第一大糧食品種。記者了解到，近年來東北主産區的農民棄種大豆、雜糧，騰出來的耕地主要轉向玉米種植。

　　突出矛盾還表現為我國糧食等大宗農産品缺乏國際競爭力，中國已處於全球糧價“高地”。

　　陳錫文表示，目前我國有2.3億農戶，平均每戶的耕種面積不足0.5公頃。這種分散化的生産方式，使我國農業在提高國際競爭力方面遇到很大困難。“近些年糧食産量雖然在增長，但是生産成本也不斷提高，推動了國內糧價逐步上漲，導致更多來自國際市場的糧食進入了中國。”陳錫文分析。

　　但也必須看到，國內糧食價格高於國際，除了國內生産成本高之外，其他原因也不可忽視。

　　一是近年來國際糧價大幅度下跌。二是過去一段時間人民幣匯率堅挺，這意味著以美元計價的糧食進入中國市場後的價格下降。三是最近兩三年國際能源市場價格暴跌，並引起國際海運價格暴跌。從美國墨西哥灣新奧爾良運到中國廣東黃埔港的糧食散運價格，2008年是135—138美元/噸，現在已經降到只有35美元/噸。

　　糧價怎麼調？

　　小麥和水稻繼續實施最低收購價政策；玉米探索“價補分開”，市場定價，農民合理收益由政府價外補貼

　　國務院發展研究中心研究員程國強認為，近幾年連續大幅度提高臨時收儲價格和最低收購價所形成的市場機制扭曲，已全面顛覆國內糧食市場體系和價格關係。“以矛盾最突出的玉米為例，現行的臨時收儲制度會鼓勵農民多種玉米，並且抬高玉米市場價格。”

　　“以前覺得種糧風險小，價格國家會托底，沒想到玉米價格會跌這麼多。”山東省泰安市岱岳區種糧大戶薛麗娜告訴記者，前兩年玉米單價都保持在1.05元/斤—1.1元/斤，去年的收購價只有0.84元/斤，收入大幅下降。

　　“我們的問題在於生産結構不適應需求結構，今後將進行糧食定價機制、補貼方式和收儲制度等一系列改革。”陳錫文介紹，2014年以來，國務院先後對東北和內蒙古的大豆、新疆的棉花以及長江中下游的油菜進行價格形成機制和補貼方式的改革，取得了明顯效果。去年9月，國務院又下調了東北和內蒙古的玉米臨時收儲價格，從2014年的每斤1.12元降到目前的1元。“小麥和水稻作為口糧，將繼續實施最低收購價政策；玉米的改革方向基本上是市場定價、價補分離。價格要由市場來決定，價格不再承擔補貼農民的功能，農民的合理收益由政府實行價外補貼。”

　　陳錫文透露，糧食供給制度改革至少要實現四個重要目標：

　　一是要逐步減少關稅配額外的玉米替代品進口，重要措施之一就是要讓國內玉米價格回歸到與國際市場相近的水準。

　　二是新的庫存不能再增加，這是數量問題，但政府不能用行政手段去限産，而是要放活機制。

　　三是放活市場。“價格合理了，玉米購銷實現多元化主體、多渠道流通，讓市場主體都願意採購糧食，庫存的壓力才會減下來。”

　　四是不能讓農民太吃虧。陳錫文強調，無論如何都不能出現農民利益“大起大落”的情況。因為從歷史經驗來看，如果農業政策不當，損害了農民利益，會導致糧食産量持續下降。“在改革過程中維護好農民的合理收益，是保障糧食生産和國家糧食安全的重要閥門。”

　　糧食供給側怎麼改？

　　既要調結構，也要保持生産能力穩步提升，飯碗必須牢牢端在自己手中

　　糧食供給側改革，結構要調整，但糧食安全任何時候都不能放鬆，核心是産能的鞏固和提升。陳錫文説：“中國一定要堅持依靠自身能力來保障糧食安全，‘十三五’期間，仍然強調穀物基本供給，口糧絕對安全，還是要把飯碗端在自己手中。”

　　農業部種植業管理司司長曾衍德表示，今後若干年，全社會對糧食和其他主要農産品的消費需求將持續增長。與此同時，農業生産還面臨著耕地、水、資源環境等多重制約，糧食供求仍將處於緊平衡狀態。

　　陳錫文認為，當前國際市場糧食、能源價格處於低水準的狀態並不會是一種常態，而且國際市場一年能夠提供的貿易量不超過3.5億噸（7000億斤）。“要保障糧食安全，必須立足國內，切實提高我國糧食生産的競爭力。”

　　糧食調結構開始出實招。曾衍德介紹，農業部今年將突出“穩産能、調結構、轉方式”的主攻方向，計劃到2020年“鐮刀彎”地區調減5000萬畝以上玉米。“‘鐮刀彎’地區指的是我國從東北—華北—西南—西北的一大片區域，包括東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙乾旱區、太行山沿線區及西南石漠化區，從地圖上看恰似鐮刀彎。這一地區近年來玉米麵積增加較快，但又不是優勢産區。我們進行了‘糧改飼’、糧豆輪作的試點，通過政策、技術等多項措施，引導農民調結構。”

　　同時，農業部還將探索耕地輪作休耕制度試點，推進馬鈴薯主食開發。堅持“藏糧于地”“藏糧于技”，加快建設現代農業。積極引導和支援新型經營主體發展壯大，著力完善農業社會化服務體系，提高生産的規模效益。健全産業鏈條，促進一二三産融合發展，提升農業效益。（記者 馮 華）