糧食市場健康運作需政策改革

　　作者：賀軍

　　今年國內糧食豐收，但農民卻高興不起來，因為糧價大跌可能導致農民收入直線下降。入秋以來，糧食主産區的玉米、小麥價格均出現不同程度下跌。玉米價格下跌明顯，農戶價格平均下跌20%以上，最高跌幅相比去年達30%，而小麥在國慶前也經歷了一輪斷崖式下跌。目前，水稻收購價總體穩定，但部分地區較往年也有小的跌幅。糧價下跌對糧食貿易環節帶來了不小的衝擊，據媒體報道，部分地區市場陷入嚴重的恐慌氣氛中。

　　有市場分析人士稱，三大主糧全線下挫在往年並不多見，國際低糧價與國內庫存積壓均被視為本輪糧價下跌的主要原因。今年糧食市場再度出現的“增産不增收”、“糧賤傷農”的現象，其帶來的衝擊將是多方面的，值得格外重視。

　　首先，糧價大跌直接影響了數億農民的收入，有估計稱，今年的糧價大跌可能導致千億級的收入負增長，這對中國實現全面小康有直接影響。其次，糧價大跌帶來的農民收入減少不僅會影響到消費市場。第三，糧價大跌會導致農民種糧的積極性下降，並可能引發第二年的糧食價格波動。

　　在這種局面下，中國糧價政策如何作為，需要謹慎為上。在我們的研究團隊看來，今年糧價大跌衝擊市場，雖然有國際低糧價和國內庫存積壓的“偶然因素”，但國內糧價收購與補貼政策體系的缺陷，可能是不容忽視的機制性原因。

　　中國從2004年起全面放開糧食收購市場和收購價格，糧食價格由市場形成。糧食價格放開後，為保護農民利益和種糧積極性，2004年、2006年起國家在主産區分別對稻穀、小麥兩個重點糧食品種實行最低收購價政策(即“托市價格”)。國家每年綜合考慮糧食成本收益、供求情況、市場價格、宏觀調控等因素，確定小麥、稻穀各品種最低收購價格水準，並於作物播種前向社會發佈，引導農民種植，促進糧食生産。新糧上市後，農民隨行就市出售糧食，當主産區市場價格下跌較多、低於最低收購價時，國家指定企業(中儲糧公司)按照最低收購價格入市收購，引導市場糧價合理回升。2008年以來，國家連續6年提高糧食最低收購價格，2013年稻穀、小麥最低收購價分別提高到每斤1.39元、1.12元，6年提高幅度分別為92%、57%。

　　從實際執行看，托市收購政策雖然保護了農民利益，但需要支付補貼(由政府間接補貼給國營購銷企業)，這種變相價格補貼政策的直接後果就是提高了糧食銷售的市場價格，扭曲了市場決定價格。在這種價格扭曲下，一是補貼成本高，大量國家財政補貼進入了收購企業和儲備環節，農民直接受益不多；二是抬高了中下游糧食産業的加工成本，無法通過市場化方式去優化資源配置，整個中下游産業受到拖累，直接阻塞了農業全産業鏈條的暢通，影響農業産業的健康運作。

　　例如，黑龍江省由於糧食補貼混亂，致使今年上千家未被補貼糧食企業停産，大量糧食被國企以補貼後的高價源源不斷地從農戶處收入國儲庫，但加工企業不能以合理的價格拿到原糧，中儲糧的倉庫裏卻糧滿為患，存在倉庫裏的糧食遲遲不能進入生産和消費環節。黑龍江規模以上88家大豆加工企業中，已有超過九成的企業停産。在玉米大省吉林省，民營的玉米加工龍頭企業大成生化最近被迫停産，不得不由政府背景的地方國企接盤，這裡面也有價格補貼政策的原因。

　　美國和歐盟對農業和農民都有鉅額補貼，但他們的補貼會緊貼市場，而且補貼政策有系統性。歐盟的補貼政策分為價格支援和直接補貼兩種。價格支援是指歐盟範圍之內要使用統一的 農産品 價格，市場價格在共同價格限定的範圍之內可以自由設定，一旦越出此範圍，共同體就要進行干預使之回歸設定範圍。共同農業政策的價格機制由三部分組成：目標價格、干預價格和門檻價格。農業直接補貼是按照不同地區每單位的生産量，來提供直接的貨幣補貼。

　　美國從1933年開始使用農産品補貼工具，80多年來農業補貼政策不斷演化，一方面繞過WTO[微網志]規則，另一方面平衡國內外價格關係，保證美國農産品在國際貿易中的價格優勢最大化。具體來看，美國農業補貼政策主要分為貸款差額補貼、直接收入補貼、反週期補貼、資源保育補貼和農産品貿易補貼五大類。2005年，美國的農業補貼金額達250億美元，比2001年增加了68%。

　　如果比較補貼金額，中國花在糧食補貼和收儲上的錢並不少。有統計稱，現在中央財政每年對農業的補貼已經超過1萬億元(包含糧食價格補貼)，而糧食收儲的成本一年也達到幾千億元。如此高的財政投入，卻換不來農民從事農業收入的顯著提高，以及一個運作順利的農産品市場，為什麼會這樣？應該如何改革？這些問題無法回避。

　　總體來看，對於糧食價格下降導致農民減收，不能再按過去的方式，簡單調整補貼了事，而應該進行以價格機制為主的系統改革。在我們看來，核心是要發揮市場機製作用，調整補貼對象，增加對農民的直接補貼，增加農民收入。針對我國托市收購所帶來的糧食市場價格嚴重扭曲，要推動糧食價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，在保護農民利益前提下，推動最低收購價、臨時收儲和農業補貼政策逐步向農産品目標價格制度轉變。

　　糧價大跌影響農民收入和消費，只是中國糧食價格政策問題的一個表現。圍繞糧食價格形成機制，中國需要謹慎、系統、但堅決地推進改革，以財政補貼的輔助手段，最終實現糧食市場的健康運作和正常發展。

　　(作者為安邦諮詢高級研究員)