近日，中央深改辦《深化國稅、地稅徵管體制改革方案》明確指出：徵管體制改革應該遵循“依法治稅原則，以法治為引領，注重運用法治思維和法治方式推進改革，落實稅收法定原則，完善徵管法律制度，增強稅收執法的統一性和規範性。”筆者認為，稅收徵管是治國理財的重要組成部分，其法治化化進程是政府治理體系現代化程度的標示，應在國家稅總層面建立總法律顧問制度，負責稅法確定性、稅收事先裁定和個案批復等疑難複雜稅法事務。

　　稅務機關建立總法律顧問制度是時代要求

　　第一、社會對稅收法治的進程和水準有新的期待。近年來，政府管理的外部環境發生了深刻的變化。隨著全球化程度加深，資訊化時代來臨，公民維權意識得以強化，社會對稅收政策確定服務的要求越來越高；而納稅服務的核心內容，就是稅法解釋權的正確運用。無論《徵管法修訂草案》需要解決的事先裁定問題，還是普遍存在的個案批復問題，還是稅收執法中的稅收構成要件認定問題也即稅法評價問題，都牽涉到稅法解釋權的正確運用。隨著納稅人權利保護意識的增強，新修訂的《行政訴訟法》第52條賦予法院審查稅收“規範性文件”合法性的權力，先前視若無睹的稅收政策不確定性問題，必然轉換成稅法解釋問題。其次，稅制改革在走向適當擴大直接稅比例的改革過程中，由於直接稅的稅痛感很低，極易引起社會關注，借助網路等新傳媒、多中心資訊渠道發佈，廣泛傳播和發酵，容易形成公共話題熱點。總之，在我國全面推進依法治國戰略之下，社會各界對稅收治理和稅收法治能力和水準有新的期待。

　　第二、稅收管理原有機構設置和職能定位面臨重新調整。中辦、國辦《深化國稅、地稅徵管體制改革方案》對稅收管理改革，提出了新的目標、原則和具體的措施，筆者認為，現行稅務機關的徵管模式、機構設置、崗責體系、管理流程、職能定位急待調整，甚至需要結構性再造。現行徵管機構設置，分為徵管和稽查兩大部門，徵管又以稅種業務設置對應業務司局，從上到下層層複製，行使政策解讀和轉發職能。這一機構設置，在納稅戶數暴增和稅收業務日益複雜的條件下，日顯僵化。稅收徵管實踐，對稅源管理、納稅服務、納稅評估、情報管理、大企業服務與管理和爭議救濟制度機制，均提出了新的挑戰。而且，稅收評定與納稅評估的關係厘定、稅法解釋與稅法秩序穩定性問題、稅收個案批復的適用範圍、稅企爭議解決機制中“花錢買訴權”問題、重大稅收法治熱點事件的及時和專業應對等等，這些問題的破解有一個命門，就是建立一個強力的、專業而權威的法治機構，並以此為支點構築現代稅收管理組織體系，這一機構就是總法律顧問。

　　第三、專業的稅法問題需要總局層面的權威專業機構處理。隨著稅收法治的推進，稅收立法權逐步上收至立法機關，稅收治理體系中的立法權、行政權和司法權需要互相協調和制約，啟動和開放稅收司法成為必然選項。稅收法定主義是稅收法治的基石，同時稅法缺欠問題是一個全球性的難題，具體案件中的稅收構成要件認定，仍然需要部頒稅法規則發揮作用，但需要建立健全內部的審議、規制和監管機構，以應對外部監督的日益強化。現代稅收管理面臨的稅法問題越來越複雜。一些稅收政策存在解釋越權、解釋缺陷或解釋不當，但得不到及時糾正，導致各地執行不一，使得納稅人無所適從，破壞了稅法的嚴肅性。針對具體的交易類型，提供專業的稅收構成要件認定解讀、指引或批復，都需要在總局層面應設置總法律顧問機構，專司複雜、疑難稅法問題的明確、專業、權威和符合法理的解答。

　　關於稅務機關總法律顧問制度的兩點説明

　　其一，總法律顧問是一個機構。機構之下可以下設若干職能分部，履行預先裁定、政策確定性、爭議與訴訟處理、國際稅法與管轄權協調、日常管理程式和管理法規擬定和審查等等職能。以美國國內收入署IRS為例，其總法律顧問由總統提名，議會任命，現下轄數千名稅務律師，是一個龐大的專業機構，有權對“擬議交易” 頒發事先裁定，而聯邦各州層面的法律顧問，僅僅有權對“既成交易”頒布事先裁定。機構的總法律顧問，統領若干法律專家和稅法專家，必要時，甚至可以借助政府購買服務方式，借助外部專家和智庫的諮詢能力，有效地保證專業水準並規避風險。

　　其二，總法律顧問人選的遴選。總法律顧問同時也是一個法學專家，應該由公認、著名的權威法學家或者稅法學家擔任。鋻於稅法問題的專業性、複雜性、技術性和綜合性，總法律顧問應該在憲法、行政法、法理學、民商法、國際法、刑法、程式法等領域有深厚造詣或者具有專長，並進入稅法研究領域或者稅法實務界，成為學界或者業界公認的學養深厚的稅法專家。

　　綜上，開放稅收司法成為必然政策選項，稅制改革需要跨過稅收法治的關口，接受稅收法治的檢驗。稅收管理改革應該瞄準實現法治化和治理體系現代化目標，以儘快建立總法律顧問制度為突破口，以實現“稅收法定主義”和“強化稅收規範性文件的審查”為契機，以“普遍建立法律顧問制度”要求為動力，重構現代稅收管理機構和管理體系，並以《稅收徵管法》的大力修訂予以配合，這樣，稅收管理改革就既有目標和方向，也有了支點和突破口。

　　（作者係中國社科院財經院財稅法案例研究中心主任）