每一次國有企業改革都讓國有企業朝著市場化的方向邁出了一大步。

　　 

　　    2015年9月，新時期指導和推進國企改革的綱領性文件——《中共中央、國務院關於深化國有企業改革的指導意見》發佈，標誌著新一輪國企改革的大幕正式拉開。此次改革範圍之廣、程度之深、力度之大，堪稱前所未有。

　　 

　　    在國有企業改革整體部署中，完善國有資産管理體制的改革舉措尤其受到公眾的廣泛關注。“國有企業改革是經濟體制改革的重要內容，改革和完善國有資産管理體制是深化國有企業改革的重要組成部分。國有企業存在的問題與國有資産管理體制密切相關，只有著力體制機制創新，才能為國有企業健康發展提供制度保障。”財政部部長樓繼偉一席話，道出了國有資産管理體制改革的深意。

　　 

　　    據了解，黨的十六大以來，我國建立起了中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的國有資産管理體制，國有資産出資人制度基本建立，保值增值責任初步得到落實。但是，現行國有資産管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資産監管還存在越位、缺位、錯位現象，行政性干預比較多，甚至穿透到二級、三級公司；國有資産監督機制不健全，國有資産流失、違紀違法問題在一些領域和企業比較突出；國有經濟佈局結構有待進一步優化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。

　　 

　　    黨的十八屆三中全會決定明確提出，完善國有資産管理體制，以管資本為主加強國有資産監管，改革國有資本授權經營體制。2015年11月，由財政部牽頭起草，體現三中全會的決定精神的《國務院關於改革和完善國有資産管理體制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）正式印發，成為指導國有資産管理體制改革與完善的“行動指南”。

　　 

　　    2015年，按照中央部署，在國有企業改革領域，國內已經開展了混合所有制，組建國有資本投資、運營公司，董事會授權等多項試點，各地也分類安排了改革試點，試點企業成效顯著，在改革的深水區開拓新路，初步實現頂層設計與企業實踐的良性互動，改革理論得到了驗證，這對整個國有企業改革具有全局的示範和帶動作用。

　　 

　　    以管資本為主

　　 

　　    從“管資産”邁向“管資本”

　　 

　　    國有資産管理的難點，是如何處理好政府與市場的關係，做到不越位、不缺位、不錯位。

　　 

　　    現行國有資産管理體制是“管人管事管資産”的管理模式，對國有企業的行政干預過多，容易造成政企不分、政資不分，使企業的市場主體作用難以充分發揮。

　　 

　　    此次國有企業改革在“完善國有資産管理體制”部分，提出了四個“管資本”，即以管資本為主推進國有資産監管機構職能轉變，以管資本為主改革國有資本授權經營體制，以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置，以管資本為主推進經營性國有資産集中統一監管。可以説，從“管人管事管資産”到“以管資本為主”的轉變，是國有企業管理上的重大突破，是國有資産管理體制改革的核心內容，是深化國企改革的重要突破口。

　　 

　　    對於國有企業而言，國家作為資本所有者，不管是全資股東、控股股東，還是參股股東，最根本的身份是股東。政府只有從管企業中抽身而出，轉為管資本，才能真正以股東的身份行使股權，才能更加專注于國有資産投資回報率的提高，實現股權在各國有企業間的重新配置。同時，堅持政企分開、政資分開、所有權與經營權分離，堅持權利、義務、責任相統一，堅持激勵機制和約束機制相結合，政府不直接介入企業的經營管理，也有利於使國有企業真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體。

　　 

　　    《若干意見》把轉變現行國有資産監管機構職能作為重要的改革內容之一，進一步提出了準確把握國有資産監管機構的職責定位、明確國有資産監管重點，以及改進國有資産監管方式和手段等要求。同時，要求國有資産監管機構圍繞增強監管企業活力和效率，聚焦監管內容，該管的要科學管理、決不缺位，不該管的要依法放權、決不越位。將國有資産監管機構配合承擔政府公共管理職能，歸位於相關政府部門和單位。

　　 

　　    據國資委相關負責人披露，國資委已經在國企監管方面建立了“兩個清單”，即“監管權力清單”和“責任清單”，科學界定國有資産出資人監管的邊界，逐步實現以管企業為主向以管資本為主的轉變。

　　 

　　    業內專家認為，實現“以管資本為主”是牽住了整個國企國資改革的“牛鼻子”，大力推進這項改革就是要尊重市場經濟規律，真正確立國有企業的市場主體地位，適應市場化、現代化、國際化新形勢和經濟發展新常態，不斷增強國有經濟的內生動力和市場活力，更好地實現國有資産保值增值。

　　 

　　    改革授權經營體制

　　 

　　    在政府和市場間設立“隔離帶”

　　 

　　    改革授權經營體制是實現改革和完善國有資産管理體制的關鍵所在，改組組建國有資本投資、運營公司則是改革授權經營體制的具體路徑。

　　 

　　    此次國有企業改革明確提出，要改組組建國有資本投資、運營公司，國有資産監管機構授權國有資本投資、運營公司對授權範圍內的國有資本履行出資人職責。

　　 

　　    這樣的制度設計實質上是在政府和市場之間設立了一個“界面”和“隔離帶”，就好比在政府和企業之間“劃清界限”，今後國資監管機構以“監”為主，國有資本投資、運營公司以“管”為主，企業本身以經營為主。這將改變以往國有資産監管機構直接對所監管企業履行出資人權利的模式，而改由國有資本投資、運營公司對所授權國有企業履行出資人權利，讓國有資産監管機構的指令主要通過國有資本投資、運營公司這個平臺，按照規範的法人治理結構，以“市場化”的方式層層傳導，規避政府對市場的直接干預，真正實現政企分開。

　　 

　　    《若干意見》則明確了組建國有資本投資、運營公司的具體方式，即通過劃撥現有商業類國有企業的國有股權，以及國有資本經營預算注資組建；或選擇具備一定條件的國有獨資企業集團改組設立。

　　 

　　    成立國有資本投資、運營公司，一方面可以有效提升國有資本運營效率、提高國有資本回報，並通過股權運作、價值管理、有序進退等方式，促進國有資本合理流動，實現保值增值；另一方面，可以更好地服務國家戰略、提升産業競爭力，在關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，通過開展投資融資、産業培育和資本整合等，推動産業集聚和轉型升級，優化國有資本佈局結構。

　　 

　　    在試點改組組建國有資本投資、運營公司時，將同時開展“間接授權模式”和“直接授權模式”的試點工作，探索可複製模式。

　　 

　　    直接授權是指政府將出資人職責直接授予國有資本投資、運營公司，再由國有資本投資、運營公司對所出資企業行使出資人職責。在直接授權模式下，國有資本投資、運營公司將享有完整的出資人權利，縮短了出資人和企業之間的委託代理鏈條。

　　 

　　    在間接授權模式下，國有資産監管機構作為政府層面出資人代表，根據授權對國有資本投資、運營公司履行出資人職責。國有資本投資、運營公司依據公司法等法律法規，對所出資企業依法行使股東權利。

　　 

　　    國資配置效率

　　 

　　    提升國有資本的配置效率

　　 

　　    本輪國企改革提出以管資本為主加強國有資産監管，實際是對國資監管方式提出了更高的要求，即要更加注重整個國有資本的配置效率，更強調國有資本的佈局和動態調整。

　　 

　　    在建立國有資本佈局和結構調整機制方面，除政府有關部門將制定完善經濟社會發展規劃、産業政策和國有資本收益管理規則，國有資産監管機構根據政府宏觀政策和有關管理要求，建立健全國有資本進退機制以外，一個重要亮點就是將“制定國有資本投資負面清單”，以推動國有資本更多投向關係國家安全、國民經濟命脈和國計民生的重要行業和關鍵領域。

　　 

　　    “推進國有資本優化重組”是優化國有資本佈局機構、提高國有資本流動性、增強國有經濟整體功能和提升效率的重要舉措。通過這項改革措施，將促使國有資本向重要行業、關鍵領域、重點基礎設施集中，向前瞻性戰略性産業集中，向産業鏈關鍵環節和價值鏈高端領域集中，向具有核心競爭力的優勢企業集中。

　　 

　　    此輪國企改革提出，要對國有企業區分不同類型進行改革。其中，對於主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業，將實行公司制股份制改革；對於主業處於關係國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，要保持國有資本控股地位，支援非國有資本參股；對公益類國有企業，可以採取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經營、委託代理等方式，鼓勵非國有企業參與經營。

　　 

　　    通過這種分類改革，將實現國有資本和社會資本更好地融合，而國有資本與社會資本的融合也將進一步促進國有資本配置效率的提升。

　　 

　　    此輪國有企業改革中，著重提高國有資本的配置效率，就是希望將國有資本投向最有利的産業或領域；就是要在現有基礎上賦予國有企業更多經營自主權，讓國企成為自主經營的主體，有健全的法人治理結構，從而充分調動國有企業的積極性。

　　 

　　    全民共用

　　 

　　    國有企業改革事關全民福祉

　　 

　　    國有企業改革有助於實現國資收益全民共用、增進社會福祉。

　　 

　　    此次國有企業改革明確要求，將提高國有資本上繳公共財政的比例，更多地用於保障和改善民生。

　　 

　　    來自財政部的數據顯示，經過連續多年的調整，國有資本收益的收取比例已從2007年設立之初的10%、5%、暫緩三年收取和免交四檔，逐步提高到目前的25%、20%、15%、10%和免收五檔，今後還要逐步提高，到2020年提高到30%。

　　 

　　    而自2010年開始，中央財政也建立了中央國有資本經營預算調入一般公共預算的機制，用於保障和改善民生。本著國有資本收益全民共用的原則，近幾年中央國有資本經營預算調入一般公共預算的力度逐年加大，以2015年為例，在中央本級國有資本經營預算支出總額1400億元左右中，調入一般公共預算用於保障和改善民生支出就達到230億元左右，佔支出總額的16%。

　　 

　　    《若干意見》中還進一步明確了將實行劃轉部分國有資本充實社會保障基金的政策，即在改組組建國有資本投資、運營公司以及實施國有企業重組過程中，國家根據需要將部分國有股權劃轉社會保障基金管理機構持有，分紅和轉讓收益用於彌補養老等社會保障資金缺口。

　　 

　　    這主要是因為實行養老保險制度後，國企在職和退休職工有部分視同繳費形成的資金缺口，不符合社保精算平衡原理。這種缺口不宜簡單地通過提高在職人員養老金繳費的方式來解決，否則會將這部分負債轉移給下一代人，不盡公平。將部分國有資本權益劃轉充實社會保障基金，有利於解決代際公平問題和緩解未來養老金繳費的壓力，也體現了國有資本收益全民共用的要求。

　　 

　　    國有資本的性質是全民所有，其收益全民共用，對於提升老百姓幸福感、擴大內需和消費、保障國家財政安全具有重要意義，也有利於形成倒逼機制，促進國企優化盈利模式，提升盈利能力，增強競爭力。(張瑤瑤/整理)