“實踐中，由於審計監督存在的一些問題，大大制約著全國審計工作作用的整體統籌發揮。”近日，權威人士在接受《瞭望》新聞週刊採訪時表示，日前印發的《關於完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，瞄準了實行審計全覆蓋、探索省以下地方審計機關人財物管理改革和推進審計職業化建設三大重點。

　　這份旨在破除審計監督體制機制障礙的文件的正式印發，是落實十八屆四中全會《決定》和去年《國務院關於加強審計工作的意見》精神，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用而推出的改革舉措。

　　目前，在覆蓋面方面，由於人力資源不足，我國每年實際審計的中央一級預算單位不到20%，抽查的二、三級預算單位不到10%。實際審計的資金量平均不到被審計單位資金總量的三分之一。

　　獨立行使審計監督權難有保障是又一短板。現在，省以下地方審計機關實行地方政府和上級審計機關雙重領導的體制，使得地方審計機關在揭露、查處違法違規問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府的領導。

　　職業保障機制不健全，骨幹人才大量流失也是審計亟待解決的難題。加之職業準入和任職資格等制度未建立，地方審計機關一線人員尤其是專業骨幹人員偏少，有的不具備從事審計業務工作能力。一些基層審計機關經費保障不足，有的審計期間還靠被審計單位解決交通和食宿問題。

　　審計署黨組成員、法規司司長劉正均對記者表示，這次改革在審計幹部管理、經費的保障、審計人員的準入、審計的技術方法、審計結果的運用等方面，都做了比較大的調整，“主要還是為了保障依法獨立行使審計監督權，更好地發揮審計保障重大政策部署落實的作用，維護國家經濟安全。”

　　權威人士也表示，“這些制度的實施，能更好地滿足當前審計監督的迫切需要，對於推動審計事業長遠發展，健全完善中國特色社會主義審計制度也具有重要意義。到2020年，將基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。”

　　讓審計陽光照進每個角落

　　此次改革意見明確提出，堅持黨政同責、同責同審，對公共資金、國有資産、國有資源和領導幹部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。此次發佈的文件中的諸多措施都圍繞這一目標來確定和設計。實行審計全覆蓋也是十八屆四中全會對審計監督提出的新要求。

　　新形勢下，審計工作面臨著越來越艱巨的任務。中國審計學會副會長、中國政府審計研究中心主任蔡春對《瞭望》新聞週刊表示，相較于使用財政資金的300多萬個單位，審計力量嚴重不足。不僅如此，目前全國9萬多名審計人員中，佔比80%的7萬多名人員分佈在2800多個縣市，監督力量分散。

　　具體到審計覆蓋面上，目前每年實際審計的中央一級預算單位不到20%，抽查的二、三級預算單位不到10%。2008年以來僅對國資委和財政部監管的118戶中央企業中的57戶進行過審計，對中央部委所屬的94家企業基本上從未進行過審計，對國有企業境外（不含香港、澳門）機構和投資從未審計過，境外國有資産尚處於監督真空之中。距離全覆蓋還有較大差距。“這些狀況嚴重影響了國家審計服務國家治理的水準。”蔡春説。

　　從審計實踐看，審計署審計科研所副所長劉力雲對本刊表示，在審計機關開展的財政各類專項資金審計中，由於專項資金的管理使用涉及層級多、線長面廣，由各級審計機關分段監督，容易出現疏漏，難以實現對一項專項資金進行全面徹底的審計。

　　基於上述現狀，《框架意見》明確提出要實行審計全覆蓋，《關於實行審計全覆蓋的實施意見》又提出了實行審計全覆蓋的具體措施與路徑，初步構建了實行審計全覆蓋的相關制度安排與相應的制度及策略保障。

　　一是加強審計項目計劃統籌，在摸清審計對象底數的基礎上，建立分行業、分領域審計對象數據庫，分類確定審計重點和審計頻次，編制中長期審計項目規劃和年度計劃時，既突出年度審計重點，又保證在一定週期內實現全覆蓋。

　　二是整合各層級審計資源，開展涉及全局或行業性的重點資金和重大項目全面審計，集中力量、重點突破，對熱點難點問題進行專項審計，揭示普遍性、典型性問題，達到以點促面的效果。

　　三是建立審計成果和資訊共用機制，加強各級審計機關、不同審計項目之間的溝通交流，實現審計成果和資訊及時共用。

　　適應這一任務的需要，強化上級審計機關對下級審計機關的領導成為重要舉措。改革意見明確提出，上級審計機關要加強審計項目計劃的統籌和管理，合理配置審計資源，省級審計機關年度審計項目計劃要報審計署備案。上級審計機關要根據本地區經濟社會發展實際需要，統籌組織本地區審計機關力量，開展好涉及全局的重大項目審計。

　　此外，則要求創新審計技術方法，構建大數據審計工作模式，提高審計能力、品質和效率，擴大審計監督的廣度和深度。

　　保障獨立行使審計監督權

　　探索省以下地方審計機關人財物管理改革是本次改革的又一重點。這也是十八屆四中全會對審計工作作出的明確部署。《框架意見》和配套文件要求，選擇部分省（市）開展省以下地方審計機關人財物管理改革試點，加強省級黨委、政府對本地區審計工作的領導。

　　在研究人士看來，此舉的核心要義在於，保障依法獨立行使審計監督權。

　　北京國家會計學院院長秦榮生對《瞭望》新聞週刊指出，目前，我國省以下地方審計機關實行的是地方政府和上級審計機關雙重領導的體制，這種體制存在明顯的不足和自身難以克服的缺陷，難以保障省以下地方審計機關的獨立性。

　　在秦榮生看來，地方審計機關領導幹部管理、人員編制、職務升遷等，都主要受制于地方政府；地方審計機關的經費來源、人員工資福利、獎懲，都主要由地方政府決定。在這種雙重領導審計體制下，地方審計機關在揭露、查處違法違規問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府的領導，獨立行使審計監督權就成為一句空話。

　　一位地方審計人員也對本刊表達了對這一改革的期待。“體制的不順暢，造成地方審計之‘痛’。‘獨立、不受干擾’的審計理想一直是審計人的追求。”他表示，為審計清障搭臺，尤其需要讓審計走出體制依附。

　　“省以下地方審計機關人財物管理改革，提供了依法獨立行使審計監督權的制度保障，體現在審計機關幹部隊伍管理、經費保障、審計項目計劃安排等方面，均由省級管理，有利於審計機關聚焦主業，減少干擾審計情況的發生，進一步加大審計工作力度。”權威人士説。

　　獨立性保障還體現在相關的機制安排上。改革意見明確要求，圍繞增強審計監督的整體合力和獨立性，強化全國審計工作統籌。加強審計機關幹部管理，任免省級審計機關正職，須事先徵得審計署黨組同意；任免省級審計機關副職，須事先徵求審計署黨組的意見。

　　同時還要建立健全履行法定審計職責保障機制。確保審計工作不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，做到凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資産、國有資源的部門、單位和個人，都接受審計、配合審計。對拒不接受審計監督，阻撓、干擾和不配合審計工作，或威脅恐嚇、打擊報復審計人員的，要依紀依法查處。

　　打造一支能打勝仗的審計鐵軍

　　推進審計職業化建設也被擺在審計制度改革的重要位置。改革方向是，結合審計職業的性質特點，建立適應審計工作需要的審計人員分類管理制度，設置審計專業技術類職位和綜合管理類職位，建立審計專業技術類公務員職務序列，完善審計人員選任機制、問責機制和職業保障機制。

　　權威人士為《瞭望》新聞週刊解讀指出，這是強化審計幹部隊伍建設，提升審計能力和水準的重要舉措。

　　在他看來，審計人員的專業勝任能力是有效履行審計法定職責的基礎。當前，國家對審計工作的新要求、審計形勢任務的深刻變化，都對審計人員的專業勝任能力提出了新的更高要求。審計職業化建設重點就是要加強審計專業化建設。

　　但從實際情況看，目前，審計機關公務員中審計人員、綜合管理人員均按照綜合管理類公務員進行管理，沒有按照審計工作運作規律和審計監督的需要進行資格條件管理和職責劃分，導致職責不明、權責不清、可以有效履行審計監督職責的審計力量不足，不能適應國家對審計工作的要求以及現代審計專業性、綜合性、複雜性的特點。

　　中國人事科學研究院研究員吳江認為，審計發展到現在，已經具有了特殊的職業屬性，因此也才會提出職業化的安排。獨立行使審計監督權力的核心，不僅包括是否賦予獨立的審計監督權，而且也包括獨立審計的能力。

　　一位熟悉審計工作的人士告訴本刊記者，當前，在基層審計機關，一些經驗豐富的老審計人員由於職務晉陞無望，存在消極怠工，得過且過，當起“甩手掌櫃”的現象；也有些審計人員業務能力十分突出，工作成績顯著，但不善於人際溝通，領導能力欠缺，同時受限于非領導職數限制，往往出現心灰意冷、意志消沉的情形，等等。

　　“審計人員本來是走技術路線，越有技術、越有經驗，越是希望他在專業上發揮作用，可是他沒有晉陞途徑了，他只有去當科長、當處長，只有當行政領導才有前途，這不符合其成長規律。”吳江表示，公務員裏設置專業技術類正是有這樣的考慮。建立審計專業技術類公務員職務序列有助於打破“天花板”現象，豐富審計人員的職業發展路徑選擇。（記者王仁貴）