由於設立初衷和後續管理等因素，許多開發區建設往往注重生産功能、忽視生活功能，大量就業人口在開發區工作、在城區居住，城區房價高、就業地與居住地分離，影響到農業轉移人口就地落戶。通過土地管理制度、房地産供應體系、戶籍制度和行政管理制度等的創新，使開發區由單一生産功能向城市綜合功能轉型，無疑能夠推進農業轉移人口市民化

　　“十三五”規劃建議提出，“十三五”時期我國的“戶籍人口城鎮化率加快提高”。實現這一目標，主要途徑是推進農業轉移人口市民化，關鍵是推動有意願有條件有能力的農業轉移人口在城鎮落戶。

　　去年以來，儘管中央城鎮化工作會議和《國家新型城鎮化規劃》已經明確了這一戰略任務和重點舉措，中央推進戶籍、社會保障制度等改革的力度也在加大，目前已有25個省份出臺了具體的戶籍制度改革意見，但近3年戶籍人口城鎮化率年均提高在0.3個百分點左右，遠低於1.3個百分點的預期。究其原因，主要是戶籍、社會保障、財稅、土地等涉及人口城鄉間自由流動的綜合配套改革合力還未形成，城市政府推動和農業轉移人口自願落戶的積極性還未充分調動起來。對於城市政府而言，多數城市看到的是落戶帶來的財政壓力、管理難題，沒有上級政府相應的政策激勵很難有實質性推動；對於農業轉移人口而言，落戶城鎮既需要處置農村承包地、宅基地和集體資産權益的通道，又需要跨越落戶門檻尤其是城鎮住房這一最大門檻。因此，只有相關配套改革比較到位，才能最終解決這兩個積極性的問題。

　　但土地、財政等一些關鍵性改革還需在試點基礎上推開，這意味著形成比較完善的農業轉移人口市民化制度環境可能還需要幾年時間。另一方面，到2020年要實現1億左右農業轉移人口落戶城鎮，時間緊迫、壓力巨大。當前亟需找到操作性強的切入點，使地方政府在市民化領域內事權和財力比較匹配，並能降低農民的落戶和居住門檻。筆者認為，推動單一生産功能的開發區向城市綜合功能區轉變，是一個重要切入點。

　　目前，各類開發區是農業轉移人口比較集中的地區。據2009—2013年版《中國開發區年鑒》，國家級經濟技術開發區佔全國新增就業崗位的25%以上，就業彈性系數遠遠高於全國平均水準，多數經濟技術開發區以勞動密集型産業為主。作為外來人口集中的開發區，已經成為農業轉移人口轉移到非農産業、農村人口向城市集中的空間載體。但由於設立初衷和後續管理等因素，許多開發區建設往往注重生産功能、忽視生活功能，工業用地比例、居住用地比例呈現嚴重“倒挂”現象，使得産城脫節，大量就業人口在開發區工作、在城區居住，城區房價高、就業地與居住地分離，影響到農業轉移人口就地落戶。這一“缺陷”也是潛力，挖潛的途徑是功能轉型。

　　推動符合條件的開發區功能轉型，並不是指産業和發展模式意義上的轉型，主要是通過土地管理制度、房地産供應體系、戶籍制度和行政管理制度等的創新，由單一生産功能區向城市綜合功能區轉型。由於開發區空間單位明確且相對集中，利於實際操作，通過工業用地向商住用地的轉變調整土地利用結構，挖掘用地潛力並獲取級差地租，可以有效激發地方政府積極性；通過開發區轉型，創新房地産供應機制，降低城鎮住房門檻，調動農業轉移人口落戶的積極性。更為關鍵的是，一些開發區土地利用低效，具備轉型的空間。推動開發區轉型，實現産城融合發展，通過創新管理方式控制行政成本增加幅度，符合開發區管理體制改革的總體方向。

　　推動開發區功能轉型，不能大轟大嗡，必須因地制宜、擇優推進，也就是要選擇具備一定條件的開發區進行功能轉型。主要包括産業基礎較好，吸納農業轉移人口較多；以産業功能為主，城市功能相對較弱；空間上與城區有一定距離，具備建設成為新城區可能的開發區。可用兩年左右的時間，在全國推動50個左右的開發區進行功能轉型，努力解決1000萬左右外來人口落戶問題，從而為其他地方的農業轉移人口市民化提供示範，帶動全國新型城鎮化進程。

　　（作者單位：國家發展改革委發展規劃司）