近日，由中國人民大學法學院基礎法學教研中心和中國人民大學民商事法律科學研究中心聯合舉辦的“‘網際網路+’時代新型政府監管模式論壇”在人民大學舉行。來自高校和部委研究機構的與會專家，從合法性、合理性兩方面就《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見（徵求意見稿）》和《網路預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（徵求意見稿）》，進而就國家治理和政府監管問題發表了各自的觀點。

　　劉振國交通運輸部科學研究院高級工程師

　　傳統交通行業應該學習專車的優點

　　首先要了解計程車的特點、功能、定位，以及在城市交通管理過程中，應該對計程車採取怎樣的一個政策導向。

　　根據我們的調查，計程車承擔的出行量，大概佔全部公共交通出行量的10%-20%，它在整個城市客運中佔的比例大概5%-10%。計程車的定位還不是一個公共交通的定位。就總體定位來説，它的公益性相對來説比較弱，它服務的對象雖然是市民、公眾，但是並不是普遍性的公共服務。很多大城市也都把它定位成非公益性的、個性化的交通方式。

　　現有的城市道路資源和停車資源，也不可能滿足大量個性化的交通出行的需要。所以，包括私人小汽車、計程車在內的這種個性化的出行方式，它存在是必要的，但是規模可能要控制。

　　我覺得網路預約的專車服務方式，它所帶來的改進，其實是傳統的計程車行業，包括傳統的交通運輸管理部門，應該學習的。網路專車在滿足消費者個性化、多樣化的需求方面，其實做得比較好，也解決了很多交通運輸管理部門長期以來沒有解決的問題。比如説，交通調度平臺的開發，其實交通部門也一直在做，但是效果一直不好。在軟體開發方面，其實也有很多計程車公司在研究，效果也比較差。在這個方面，作為一個傳統的行業，交通運輸行業其實應該向網際網路行業，向“網際網路+”學習。

　　在行業管理方面，其實也迫切要求我們轉變管理方式，改變傳統的、零散型的管理，向集約型的管理轉變，改變原來的粗放型管理，向精細化的管理轉變。

　　傳統的交通行業應該保持一種開放、包容的心態。我個人覺得對這種網路預約車的管理，其實可以分為兩點：第一，對數據平臺的管理。第二，對安全方面的管理。而對安全的管理又可以分為兩點：第一，管理和運營的安全。第二，底層數據平臺的安全。

　　孟兆平

　　北京理工大學網路法研究所執行所長

　　“管理規定”違背電子商務法的立法精神

　　專車這個事情從本質來説，也是一種電子商務的交易模式。我可以結合一下從2013年開始一直在參與電子商務法的立法工作談一下這個事情，近期內電子商務法這個草案就要出臺。電子商務立法的最基本原則，就是從第一條上所體現的三個基本大原則：促進發展；規範秩序；維護權益。之所以把“促進發展”放在了電子商務法立法的最首要的一個位置上。還是希望對平臺鬆綁，不希望讓平臺去承擔一些過多的監管責任。

　　從交通部這次頒布的這個規定來説，它本身違背了電子商務法立法過程中所提倡的精神，就是無來由地對一種新的經濟形態制定出一種非常嚴格的監管措施，從我個人的意見來説，他是與電子商務法的立法本意相違背的。

　　專車這種模式還沒有發展到一個成熟的狀態，它還是處在一個被促成的階段。專車從滴滴開始起步，包括Uber進入中國，實際上時間很短，它只不過就發展了幾種模式，比如説，順風車、快車、專車，其實在整個經濟形態中，它還可以發展出更多。

　　現在交通部所確定的這種監管模式，我把它歸結為八個字，叫“事前監管，人車轉入”。那麼這種管理模式是建立在什麼樣的基礎之上，應該是建立在傳統已經比較成熟，或者説已經沒有什麼發展潛力的計程車行業的基礎上。我們説專車和計程車有客觀上有非常大的不同，那麼當出現了不同情況時，政府仍舊適用這樣一個非常陳舊的監管模式去監管，怎麼能行？

　　我覺得，行政機關要談監管，還是為了去解決問題，解決專車發展過程中遇到的問題。那麼我們來看一下，專車整個在發展過程中，它遇到了什麼問題？我總結了三個問題。消費者權益受損；消費者出行發生了險情；還有平臺作弊。

　　交通部在這次的專車監管條例中提出的最重要的原則叫“人車準入”。關於車，從安全性能上（包括從行使技術、行使的性能保障上），專車肯定是優於目前的計程車。關於駕駛員的問題，大部分是白領，或者是説我們需要實現上班功能的這樣一個白領，或者小企業主，我覺得他們應該更珍視自己的生命。

　　有的問題交通部管不了，有的問題由交通部監管好像不合理，甚至説不妥當。交通部能不能有一種勇氣説，放棄監管，擁抱市場，讓市場去解決市場的問題，可不可以這樣？

　　高秦偉

　　中央財經大學法學院教授

　　監管“網際網路+”

　　不能沿襲傳統方式

　　我的想法就八個字，一個是“市場創新”，再一個“透明監管”。

　　鼓勵市場在資源配置中起決定性作用，市場既要創新，同時也要為自己的經營負責。實際上我們也看到，專車公司在市場創新方面做了很多努力，包括在市場的自我負責方面，在司機人員的培訓，還有在用戶和司機之間的仲介等方面，它通過一定自我約束的手段提高了服務水準。

　　怎麼樣聰明地監管市場？最直接的辦法就是許可。但是實際上，許可在我們生活的許多領域都沒有發揮應有的作用，它只是一個事前的手段。其實我們更多地應該用事中、事後的手段，甚至需要借助市場的力量。

　　首先要發揮你所要調整的子系統的本身的功能，然後再去發揮法律應有的功能，或者政府監管應有的功能，交通部意見在第五章監督檢查第27-34條，講了這麼多，實際上仍然是沿襲傳統，先是對權利進行分割，然後再進行檢查。行政機關在監管的時候，可能要更聰明地監管，去借助平臺。這次意見裏面可能對平臺責任研究不多，但是我覺得平臺責任也是一種平衡。對於平臺責任，是在責任和創新之間達到一種平衡，行政機關在監管的時候，也可以利用平臺責任。

　　我們之所以提出這些意見，還是想促進創新市場發展，並且想讓政府能夠更聰明地去監管。對於學者而言，實際上想從法理的角度去探究“網際網路+”對中國經濟發展所帶來的挑戰，從公法的角度去思考這樣的問題。去探討網際網路或者網路法本身對傳統法律的一些挑戰，到底是一種新型業態，還是一種嶄新的領域。

　　周艾燕

　　交通運輸部科學研究院副研究員

　　分享經濟時代政府亟須創新監管模式

　　分享經濟就是依託網際網路資訊的平臺，將相對分散和閒置的資源利用起來。就我國來説，專車實際上就是分享經濟或者共用經濟的一個突出表現。

　　現在探討的“網際網路+”問題，可能只是在計程車領域的體現。實際上現在或者未來，交通運輸的客運領域，汽車維修領域，駕駛員的培訓領域，公交領域等領域也都會出現“網際網路+”的模式或狀況。

　　在眾多領域，我們都要面臨這樣一個問題：轉變監管的思路和監管的理念、監管的模式。這是必然要面對的問題。

　　計程車和專車都要適度發展，這個在交通部出的指導意見裏面已經很明確。我們也要有效地解決專車在發展過程中，或者未來有可能出現的一些問題，以及對計程車行業生計的影響。新的經濟形態的出現必然對會現有的傳統的行業造成一定的衝擊和利益的影響，這是必然的問題。

　　政府要創新管理的理念，鼓勵發展，合理規制；遵循分享經濟的規律和特點；轉變監管思路和方式；利用資訊化的手段；建設誠信體系；充分發揮行業自律的作用以及增加行業協會的服務功能。

　　從行業監管角度來看，在現有的法律框架之下，毫無避諱地説，私人車就是黑車，這沒有什麼可以爭論的。但是對於新事物的發展，處於目前這個階段來説，它現在處於行業監管的灰色地帶，對它的一種寬容、包容、促進、鼓勵的態度，這是需要考慮的。

　　如果要監管，我們未來必須要明確它的法律地位和責任，明確平臺消費者、提供者的權益、利益的保護和安全，同時政策應該給予地方在專車領域有管理和創新的空間。

　　周輝

　　國家行政學院法學部博士後

　　規制專車要有網際網路和法治思維

　　規制專車是一個網際網路經濟模式下産生的法律問題，所以在規制的時候，需要運用網際網路思維和法治思維。

　　第一個基本問題：在規制過程中要注意一下在行政立法過程中的比例原則。

　　比例原則是有關立法必要性的一個指導原則，有四個基本的要求：第一，立法目的是正當的。第二，規定的制度是有利於實現立法目的。第三，規定的制度所帶來的成本，或者造成的損害是最小的。第四，規定的制度所帶來的成本，或者造成的損害與其所實現的目的之間是成比例的。

　　暫行辦法對平臺經營者、車輛、駕駛員均規定了行政許可，從客觀上來説，並不是必要的。根據《行政法許可法》13條規定，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者仲介機構能夠自己管理的，行政機關採用事後監督等其他行政管理模式能夠解決的問題，可以不設行政許可。從目前的專車發展情況來看，專車平臺本身有足夠的能力運用自己平臺上的私權力，來制定專車的運營規則，管理好車輛駕駛員。所以在客觀情況下，這個是可以用市場機制來解決的問題，更好地發揮專車的平臺作用比單純地依賴行政許可進行事前監管會更加有效。

　　暫行辦法中有關於許可條件的具體規定，在必要性問題上也存在問題。暫行辦法第5條，有關專車平臺經營者“服務所在地與註冊地不一致的，應在服務所在地登記分支機構”的要求就沒有必要。

　　暫行辦法的第18條，要求從事專車服務的駕駛員必須與專車平臺簽訂勞動合同。該條規定的目的無非是要通過控制駕駛員規模，限制專車市場規模，和通過勞動合同關係更好地保障乘客的權益，前者是否合適另當別論，後者完全可以通過合理的保險制度來進行替代解決。

　　暫行辦法也存在制度設計造成嚴重侵權風險的問題，比如説，暫行辦法第5條規定，“網路服務平臺數據庫應當接入服務所在地道路運輸管理機構出租汽車監管平臺”。在這裡就沒有充分考慮到，或者説沒有充分地鑒定平臺數據庫中的數據的權屬問題。

　　在行政立法監管過程中，還需要堅持法治原則，從性質上看，暫行辦法既屬於中央立法，又屬於執行性立法。因此就法治原則而言，起草主體需要回答三個問題。問題一：交通運輸部是否有權監管專車？問題二：暫行辦法是否與上位法抵觸？問題三：暫行辦法是否與其他立法不一致？

　　交通運輸部作為行業主管部門，其行業指導權的行使，應當尊重地方人大及其常委會和地方政府根據《憲法》、《立法法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》所享有的立法權，在沒有法律、行政法規依據的情況下，交通運輸部的行業指導權應側重於行業政策標準的制定和跨區域服務的組織協調，而不宜直接介入市場準入和具體管理。

　　因此在設計專車服務的主體責任及準入條件方面，有關專車的部門規章，不應設定超出《道路運輸管理條例》的條件。關於客運經營條件，《道路運輸管理條例》也僅從車輛、駕駛人員和安全生産管理三個方面做出規定。但是暫行辦法第5條增加了兩項條件。條件一：服務所在地與註冊地的要求。條件二：網路服務平臺數據庫應當接入服務所在地道路運輸管理機構計程車監管平臺。這顯然已經超過了前述的要求。

　　暫行辦法第21條作出這樣的規定，網路預約出租汽車經營者在服務所在地不應具有市場支配地位，這要嚴於《反壟斷法》僅針對濫用市場支配地位作出禁止的要求。從客觀上來説，它與反壟斷法也相抵觸。