今年10月，《國務院關於批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63號）規定的實施步驟的第一階段（2014-2015年），將進入最後一個季度。總體上，政府綜合財務報告制度建設取得了較大進展，但仍存在許多困難。未來要按時、高效地實現預定目標，更好地完成政府綜合財務報告乃至政府會計改革，需促進主要負責財務報告編制的財政部門與主要負責財務報告審計的審計部門形成合力、共同發揮作用，抓住“編”與“審”兩條主線。

　　財政與審計對準則的理解要一致

　　政府綜合財務報告的編制需要以政府會計準則為基礎和依據，因此需要儘快建立起一套合理、有效的政府會計準則。政府會計準則應當嚴謹、詳盡、明晰，不應含糊其辭，尤其是下一步工作的重心在於具體準則的制定，更應努力朝這個方向校準。

　　政府會計準則同時也是串聯政府綜合財務報告編制與審計的橋梁和紐帶，無論是編制政府綜合財務報告，還是開展政府綜合財務報告審計，政府會計準則都是基本依據。

　　政府綜合財務報告審計，涉及財務報告編制主體的財政部門和財務報告審計主體的審計部門，需要二者具備一個共同基礎。所謂具備共同基礎，一個關鍵點在於雙方對相關規則特別是關鍵規則的理解應當具有一致性。在實際工作中，往往出現審計部門與被審計單位因對相關法律法規等規則的理解不同而導致的分歧。

　　這種分歧的産生，與我國社會主義法治建設尚需進一步推進有關，有著深刻的現實背景。從這個意義上講，審計部門在推進政府綜合財務報告制度建設中需要發揮與以往不同的作用，應當在政府會計準則的制定階段就積極參與並進行相應的推動。這不僅對提高審計工作的效率和品質是有利的，而且對審計部門通過審計推動相關制度建設也是有利的。

　　四個突出問題要解決

　　政府綜合財務報告的編制是一項全面性、綜合性的工作，需要克服許多困難、解決許多問題。當前政府綜合財務報告編制工作面臨幾個突出問題。

　　一是編制主體問題。在我國，由於構成複雜，政府這個概念在不同情境下，範圍可大可小、內涵可多可少，並不完全一致。有可能作為政府綜合財務報告編制主體的單位或組織非常繁雜且數量眾多，要判斷究竟哪些單位應當作為政府財務報告編制主體非常困難。因此，編制政府綜合財務報告首先必須明確主體，或者説滿足什麼樣條件的主體應編制政府綜合財務報告。

　　二是資産定義及範疇問題。由於政府構成的複雜和政府範疇的不確定，以及對政府資産認識得不全面，我國政府資産的定義和範疇長期處於不明確的狀態。不僅哪些資産應當屬於政府資産難以説清，甚至連政府是否擁有資産以及政府是否能夠擁有資産都存在爭議。

　　三是資産計量問題。當以貨幣計量資産的價值時，如何處理好資産估值的穩定性、防止國有資産流失、避免高估資産價值而影響政策判斷等多方面的平衡，都是需要考慮的問題。特別是土地、礦産等自然資源的貨幣衡量更是十分困難。從採用什麼樣的估價方法到採用什麼樣的估價原則等許多問題，都存在不小的爭議。

　　四是負債確認問題。政府負債的確認有著許多難題。例如，雖然理論界對政府負債的認識基本已經處於一個統一的框架之下，但社會各界對負債的認識仍存在較大分歧。許多人都只看到具體的、確定的債務，對潛在的或有的債務，或者沒有概念，或者難以理解。再例如，行政部門與事業單位、國有企業、社會團體等組織之間沒有分清界限，往往導致政府將不應當承擔的債務承擔下來，或者對應當承擔的債務不予承擔。

　　對這些難題，從編制角度看，財政部門等編制工作的組織實施和具體編制單位，可以通過採取小步快跑、逐步推進的方式來解決或應對困難。例如，先從短期項目開始，而後逐步過渡到長期項目；先從財務資源開始，而後逐步過渡到經濟資源；從程度較低的權責發生制開始，而後逐步過渡到程度較高的權責發生制。

　　從審計角度看，一方面，審計部門需要加緊研究從審計角度看什麼樣的政府會計準則是可接受的，以及如何確定已經編制的政府綜合財務報告是否符合、在何種程度上符合可接受的政府會計準則的要求等理論性問題；另一方面可以對試編的政府財務報告進行試審，通過熟悉相關情況，為解決政府綜合財務報告“為什麼審”、“審什麼”、“怎麼審”等問題提供直觀認識、積累經驗，並有可能發現現行試編規則存在的問題從而推進制度建設。

　　總之，財政部主導準則制定、組織實施財務報告編制等工作，可視作政府綜合財務報告改革的內部推動。審計部門主導財務報告審計工作，通過審計促使有關方面完善制度，可視作政府綜合財務報告改革的外部推動。抓住“編”和“審”這兩條主線，以內外結合方式推動改革，應是我國未來政府綜合財務報告制度建設的有效推進方式。

　　（作者單位：中國社科院財經戰略研究院）