●新稅種的名稱，採用“環境保護稅”是否合適？立法中是否應當明確新稅種的特別稅性質？新稅種的徵收管理機關是哪個部門？環境稅是中央稅還是地方稅？這些重要問題應當在環境稅收立法中予以明確回應。

　　●對環境稅的性質、定位等問題進行分析，是因為相對於其他問題，這些問題具有引領立法方向的意義，將會對我國環境稅收立法的品質和實施效果起到關鍵性決定作用。

　　2015年6月，國務院法制辦公室發佈了《中華人民共和國環境保護稅法（徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），對環境稅收立法的目的以及環境稅收的納稅主體、計稅依據、應納稅額、徵收管理等問題作了具體規定，並以附表的形式對環境稅收的稅目、稅額、應稅污染物、當量值等技術性指標予以明確。

　　無疑，《徵求意見稿》對於推動我國環境稅收立法進程具有十分重要的作用。但從該意見稿的具體內容來看，其制度設計未能有效融合環境保護與財政稅收的基本理念，突出表現在對環境稅收立法若干基本問題的認定尚有待商榷，如對新稅種的名稱，採用“環境保護稅”是否合適？此外，立法中是否應當明確新稅種的特別稅性質？新稅種的徵收管理機關是哪個部門？環境稅是中央稅還是地方稅？這些重要問題應當在環境稅收立法中予以明確回應。

　　新稅種的名稱應確定為“環境稅”

　　無論是從立法的內容來看，還是從立法的技術角度講，新稅種的名稱選擇都是我國環境稅收立法首先要面對的問題。

　　目前，有學者認為，環境稅收是指“為實現特定的環境保護目標、籌集環境保護資金而徵收的具有與調節環境污染、資源利用等行為相關的各個稅種及其相關稅收特別措施的總稱”。從這種意義上講，資源稅、消費稅等直接涉及環境保護的稅種以及增值稅、企業所得稅等與環境保護相關的稅種，都可以歸入環境稅收的範疇。如此界定環境稅收的範圍過於寬泛，不符合環境稅收專門立法的要求。

　　環境稅收，應該是指以保護環境為目的，針對環境污染、生態破壞等行為而課徵的獨立稅種，其徵稅範圍涵蓋各種不利於生態環境安全的行為如碳排放、能源消耗等。這種界定有利於立法對具體的稅收內容進行詳細設計。

　　目前，國際立法中關於環境稅收並無統一的名稱。各國基於不同的政治、經濟、文化和社會背景，尤其是對環境稅收範圍理解的寬泛程度的不同，採用了不同的稱呼。歐洲國家關於環境稅收一般都有單獨立法，其名稱多樣，類別也較為全面。如英國的環境稅收包括氣候變化稅、石方稅、航空旅客稅、垃圾填埋稅等。在美國，環境稅收包括二氧化硫稅、生活環境污染稅、城市環境污染稅、燃料稅、能源稅等。這些域外立法對於我國環境稅收立法中新稅種名稱的確定具有借鑒意義。

　　環境稅收作為一個新稅種的名稱問題，國內學者有不同的看法。“綠色稅”或者“綠稅”是對環境稅收的一種美稱，其表意形象生動，也能體現環境稅收的特性，但這一提法的口語化色彩較濃，不宜在環境稅收立法中作為正式的法律用語出現。“環境保護稅”強調新稅種保護環境的目的和價值取向，運用在環境保護法中有積極引導人們規範行為的作用，但無法解釋政府對一定程度的污染行為予以許可等問題。“污染稅”僅針對污染環境的行為、産品或服務而徵收，範圍較窄，與環境稅收實踐的需求相距甚遠。

　　“綠色稅”、“環境保護稅”、“污染稅”這些概念都不能準確反映環境稅收的全貌，因而在環境稅收立法中應避免使用。就概念的準確性而言，環境稅收的名稱應能比較準確地概括新稅種的內涵和外延，以採用“環境稅”或“生態稅”為宜。考慮到“環境稅”在理論界和實務界已被廣泛使用，易於理解和接受，而人們對“生態稅”比較生疏，容易産生分歧，因而我國環境稅收立法中宜將新稅種的名稱確定為“環境稅”。

　　需要特別指出的是，雖然從理論上劃定“環境稅”與“環境費”之間的界限並不困難，但二者在現實中並存的局面在較長時間內仍難以有根本性改變。如何協調“環境稅”與其他稅費之間的關係，是環境稅收立法中需要認真對待的問題。

　　應該明確環境稅的特別稅性質

　　環境稅是商品稅還是行為稅，是直接稅還是間接稅，是從價稅還是從量稅，是中央稅還是地方稅，是價內稅還是價外稅，這些問題都屬於關於環境稅性質問題的研究範圍。不過，相較於以上問題，明確環境稅的目的稅屬性對於我國當前的環境稅收立法而言更為重要，應該引起特別注意。

　　在稅法理論上，稅收按照用途的不同可以分為普通稅（又稱一般稅）和目的稅（又稱特別稅），凡是用於滿足一般財政需要的稅收即普通稅，凡是用於滿足特定經費需要的稅收即目的稅。之所以要強調環境稅的目的稅屬性，一方面是因為這一問題直接關係到環境稅收資金的歸屬、管理和使用等，將成為環境稅收立法中利益相關方進行博弈的關鍵點之一；另一方面是因為這一問題將影響我國稅收體制和財政體制的整體格局，對推進財稅體制改革具有十分重要的意義。遺憾的是，《徵求意見稿》並未強調新稅種的特別稅屬性。

　　未來的環境稅作為整個稅收體系的重要組成部分，除承擔作為一般稅收的滿足財政需要、調節收入分配等職能外，還應凸顯其有利於環境保護的特質。從我國目前的實際情況來看，環境稅收入應當用來滿足環境保護實踐對經費的特定需要，為預防和治理環境污染提供必要的財政資金支援。環境稅收雖然不是環境保護資金的唯一來源，但在特定的時間和地區，有可能是環境保護資金的主要來源，能夠在一定程度上甚至在很大程度上緩解環境保護資金不足的問題。世界上很多國家對環境稅收資金都採取專款專用的原則，即要求環境稅收入只用於環境保護，不能被截留或挪作他用。在我國環境形勢嚴峻、環境稅率尚未達到最優水準的情況下，實行環境稅收入專款專用是現實可行的，在環境稅開徵初期尤應如此。

　　強調環境稅的目的稅屬性並在管理和使用中突出專款專用原則，這與我國環境稅日益成為地方的主體稅種以及地方財政支出的實際情況有關。一方面，環境費在地方稅收收入中所佔比例越來越大，環境稅將成為地方主體稅種之一；另一方面，在當前地方政府事務繁多、債務形勢嚴峻的情況下，如果不嚴格強調環境稅收入專款專用原則，則該項資金被挪用的風險會逐步加大。這一問題必須在環境稅收立法中予以認真對待。

　　環境稅的徵收管理機關應為稅務部門

　　新稅種徵收管理機關的選擇是我國環境稅收立法面臨的又一個重點和難點問題。

　　之所以稱之為重點問題，是因為這一問題不僅關係到能否實現新稅種稅款的及時、足額徵收，還關係到新稅種徵收管理的效率和成本等。之所以稱之為難點問題，一方面是因為較之其他稅種，環境稅具有較強的技術性，其徵收面臨較高的要求和挑戰；另一方面是因為環境保護部門與稅務部門在環境稅的徵收上存在一定的職責交叉，公平合理地劃分二者的許可權、協調二者的關係絕非易事。

　　按照我國的立法傳統，能夠作為環境稅徵收管理機關的部門有兩個：環境保護部門和稅務部門。二者在承擔環境稅徵收管理的功能方面各有優勢。在對環境污染情況以及相關企業生産運營情況的了解方面，環境保護部門比稅務部門有更加便利的條件。在環境稅徵收管理的熟練程度方面，稅務部門更具優勢。因此，理想的狀態是，由環境保護部門和稅務部門共同負責環境稅的徵收管理工作。

　　但從現實情況來看，共同徵收管理的最大問題在於可能出現權責不明、相互推諉的情況。此外，不同部門有不同的利益，可能産生諸多矛盾和糾紛。因此，在環境稅徵收管理機關的選擇上，比較理性的方案是，明確規定由一個部門負主要職責，其他部門予以配合。

　　具體由哪些部門負責環境稅的徵收管理，學界對此意見不一。多數學者傾向於由稅務部門承擔主要職責，環境保護部門予以配合。《徵求意見稿》也大致確立了這樣的格局。從現實情況來看，環境費徵收管理中的許多基礎性工作，都是由環境保護部門配合稅務部門完成的。因此，以稅務部門為主、環境保護部門起輔助性作用的環境稅徵收管理格局，是具有現實基礎的。

　　不過，長期以來，我國環境保護部門一直負責徵收排污費，這已經成為一些地方環境保護部門的主要經費來源，一旦確定由稅務部門負責徵收管理環境稅，將直接影響環境保護部門的這部分“既得利益”。

　　此外，在環境稅的徵收管理方面，中央與地方之間也存在一定的利益博弈。環境稅徵收管理權的歸屬問題將改變環境保護部門與稅務部門之間的職權劃分狀況，這一問題需要環境稅收立法予以統籌考慮、明確規定。

　　當然，僅在立法中明確環境保護部門與稅務部門在環境稅徵收管理中的地位和作用是遠遠不夠的，還需要構建具體的機制，保障二者在工作中積極合作、互相協同。環境稅收立法應當構建以下機制：一是環境稅收資訊共用機制，二是環境稅收徵管的溝通、協調機制，三是環境稅收問責機制。

　　環境稅收入應當由中央和地方共用

　　在規定環境稅的徵收管理由稅務部門負主要職責的基礎上，還應當對稅務系統內部的分工予以明確。在我國當前的稅收管理體制下，中央稅以及中央與地方共用稅由國家稅務部門負責徵收，地方稅由地方稅務部門負責徵收。劃分中央稅與地方稅的大致標準是，該稅種是否具有宏觀調控、再分配方面的屬性。

　　環境稅收入應當由中央和地方共用。這是因為：一方面，環境問題具有很強的外部性，往往會由地域性問題轉化為跨區域性問題，因而環境稅收入中應當提取一部分歸中央，以統籌治理跨區域環境污染問題。另一方面，大多數環境問題都需要地方政府解決，而地方政府尤其是基層政府治理環境污染的財力相對薄弱，因而有必要賦予地方部分徵稅自主權和資金使用權。簡言之，環境稅應為中央與地方共用稅，中央的環境稅收入用於治理跨地區、跨流域污染，地方的環境稅收入用於治理區域性污染。

　　為了保證環境稅收入專款專用，我國環境稅收立法應當明確規定環境稅由國家稅務部門徵收；同時，考慮到我國環境費徵收的現實情況以及地方治理污染的現實需求，立法還應明確規定中央環境稅收入中要拿出一部分用於治理地方環境污染，具體額度根據地方政府履行環境保護職責的績效及具體的環境安全形勢而定。

　　近年來，我國環境保護法律制度日益健全、財稅體制改革逐步推進，為加快環境稅收立法提供了有利的社會背景。同時，環境稅收立法必須考慮如何與日益完善的相關法律制度相配套和銜接，因而會更加複雜化。對環境稅的性質、定位等問題進行分析，是因為相對於其他問題，這些問題具有引領立法方向的意義，將會對我國環境稅收立法的品質和實施效果起到關鍵性決定作用。

　　（作者單位：中國社科院法學所）