原標題：政府性基金 須破除收支用管一體化

　　國家審計署不久前發佈了彩票資金審計結果，作為研究者，我更關注審計所發現的彩票公益金問題。審計報告指出的問題有以下幾大類：一是虛報套取；二是擠佔挪用；三是違反規定採購、賬外核算；四是違規購建樓堂館所、發放津貼補貼等。報告同時指出，近年來無論彩票公益金還是發行費均存在大額結余。

　　這些問題都不出所料，與我此前所做政府性基金研究中發現的問題如出一轍，彩票審計報告為我們認識政府性基金提供了一個極其生動、鮮活的例子。

　　近年來，我國政府性基金增長很快，以2014年為例，全國政府性基金總額達到54093.38億元，佔當年整個財政收入的40%左右，是除稅收之外的政府第二大收入來源。但與稅收相比，政府性基金在使用管理上很不透明，又多涉及水、電、油等民生産品，十分牽動社會神經。

　　社會上對於政府性基金有以下幾個方面的質疑：一是收取的法理依據不足，有研究者稱，在數十項基金中，有明確徵收依據的僅有六項；二是收取的標準不清楚，調整機制缺失；三是政府性基金使用管理資訊不透明、不公開；四是歷年均有大額結余，這在近年財政收支雙雙走高、地方政府債務負擔沉重的背景下，十分引人注目。

　　發生這些問題的主要原因在於政府性基金所採用的是一種“收、支、用、管”一體化的管理機制。追根溯源，政府性基金是在當時國家財政收入有限、財力不支但又必須要進行一些重大公共事業、建設工程的情況下，財政部門允許相關部門自行籌集經費所打開的一道口子。早期，各類政府性基金採用的是自收自支的辦法，即部門自己收、自己用，財政部門基本不管。這種極端落後的管理造成的後果十分嚴重，一段時間各地方、各部門紛紛出臺各色各樣的收費項目，一度到了氾濫成災的地步。

　　如今，即使修訂後的《預演算法》已明確將所有政府收入和支出納入全口徑預算管理，部門仍然對相關政府性基金（另外還有各類收費）具有實質性的支配權。在現行財政管理制度下，政府性基金採用的是“列收列支”的方式，由相關部門負責徵收、使用和管理，即使“收支兩條線”已覆蓋這些基金，部門對這些基金仍然具有實質性的支配權，這一點毋庸置疑。簡言之，每項基金後面，都站著一個部門。

　　由於缺乏制衡，由部門為主使用管理的政府性基金自然存在諸多共性問題。前述彩票資金審計結果中所指出的問題，廣泛存在於每一項政府性基金的使用管理之中。

　　必須指出，政府性基金不是我國獨有，為支援重大基礎設施、特定事項而實行專款專用的管理，在許多國家的理財實踐中同樣存在。如美國、英國、法國等一些發達國家，對於民航、交通、水利工程等重大基礎設施項目，政府也給予支援和投入，也採用基金的方式單獨管理。但收入方面，主要是通過規範的稅收、收費來保證這些項目建設費用的後期債務償還和建成後日常營運、維護的資金需要。稅務部門負責取得收入，財政部門負責安排支出，項目管理部門只負責“管”和“用”，從而形成了適度分離、相互制衡的機制。另外，這些基金使用的資訊全部公開，社會公信力很強。正是由於收錢的不用錢，用錢的不收錢，公共資金管理的規則才能全面地、普遍性地適用於這些基金，因此他們的基金就規範許多，效率高出許多，公眾形象也好很多。

　　應當認真學習借鑒國際經驗，以破除政府性基金的“收、支、用、管”一體化為核心，全面改革基金收取的方式與渠道，制度性地分離“收錢的”和“用錢的”，切實保證重大基礎設施、社會事業的正當資金需要，適度引入市場化的基金營運方式，力爭基金的保值增值。與此同時，積極推進財政資訊公開，全面公開基金收取與使用的詳細資訊，以防患于未然，避免一次又一次地在輿論強攻下才手忙腳亂被動應對的尷尬局面。