新《預演算法》明確規定，要完善國庫現金管理，合理調節國庫資金餘額。如何管好約3萬億的國庫資金，影響到的不僅僅是財政資金的安全性，更關係到與貨幣政策協調帶來的流動性，以及保值增值帶來的收益。如今，我國國庫管理處於什麼樣的狀態、國庫現金管理難點在哪、運營和監管須補齊的“短板”是什麼？帶著這些問題，中國經濟網記者採訪了財政部有關負責人和有關專家學者。

　　 國庫集中支付制度已成國際推薦模式

　　2001年，我國開始實施國庫集中支付制度，此前是以設立多重賬戶為基礎的分散支付制度。“通俗點講，在過去的模式下，財政部跟各部委之間的撥款關係是一種‘批髮式’的撥款。”財政部國庫司有關負責人説。比如，水利部當年假如有60億預算，財政部一次性“批發”十幾億給水利部，水利部一級級地向下進行“零售”。這就造成每個預算單位都有一個存款賬戶，形成一個個小的“資金池”，極大影響到財政資金的使用效率和透明度。

　　實行國庫集中支付改革後，通過財政直接支付和財政授權支付兩種方式來撥付資金。

　　舉例子來説，黃河小浪底水利樞紐工程是一個項目的甲方，相當於一個基層預算單位。假如當年批了5億工程預算，那甲方就具有5億的使用權並可以和乙方簽合同。等到需要劃撥資金時，由財政部開具支付令，從財政部開設在商業銀行的零餘額賬戶直接付款給乙方，這就是財政直接支付。

　　但是，這麼龐大的工程有許多繁雜的日常開銷，比如更改圖紙所需費用、差旅費等，可能僅僅涉及幾萬元，如果都使用直接支付會影響政府運作效率。因而，對於不是一次性、大規模支付的錢，則採取財政授權支付模式進行支付。比如小浪底工程編制全年用款計劃，列出一年1200萬的管理預算，根據用款計劃，每月下達額度，由單位開具支付令，從單位開設在商業銀行的零餘額賬戶支付給收款人。

　　記者從財政部了解到，截至2014年底，中央172個部門、近1.6萬個基層預算單位，地方58萬多個預算單位實施了國庫集中支付制度改革，建立了預算執行動態監控機制，可以通過監控系統全面跟蹤財政資金的申請、審核、支付、清算及核算等操作流程，實時監控每一筆資金支付的詳細交易過程，有效避免人工審核監督的盲區，提高財政資金使用的安全性、規範性、有效性。

　　據了解，我國的國庫集中支付制度已成為國際推薦模式，得到世界銀行、IMF和OECD等國際組織的一致認可。但是，對於未來國庫集中支付制度改革，財政部國庫司有關負責人表示還有重難點需要克服。其中重點之一就是全面推進鄉鎮國庫集中支付制度改革。“國庫集中支付制度應該説現在除了鄉鎮之外已經全覆蓋了，鄉鎮今年也差不多覆蓋到70%。”該負責人説，由於我國鄉鎮的財政體制較為複雜，推行起來有一定難度。

　　另外，該負責人表示下一步國庫集中支付制度改革還有兩大重點方向，一是借鑒工資統發模式，研究推進將社會保險基金以及其他向個人直接發放的預算資金納入國庫集中支付範圍；二是創新專項轉移支付資金國庫集中支付運作機制，逐步將具備條件的專項轉移支付資金全部納入國庫集中支付範圍。

　　實現庫款保值增值，還需降“庫底”提升現金管理水準

　　目前國庫集中支付系統運作得很好，但緊接著帶來了新問題。因為國庫集中支付制度改革實施之前，資金都在各個預算單位的“資金池”裏、在市場上，改革後全部集中到央行，造成較大規模的庫款。目前，我國國庫庫底資金常年保持3萬億左右的規模，在財政收支形勢嚴峻的情況下，盤活這筆存量資金，就需要通過國庫現金管理對財政存款存放的方式進行調整。

　　從國際上來看，不少發達國家這方面的經驗非常成熟，通過財政運作使得庫款保持在一個較低平滑的額度。例如，美國財政部在一千多家商業銀行網點開設了11000多個賬戶，所有稅收直接收納並在商業銀行轉存，成為定期存款或是活期存款。財政部門提前一天預測第二天的花銷額度，第二天早晨把支出的錢調進美聯儲，晚上下班時賬戶需清理歸零。為預防突急用款，保留50到70億美元的頭寸在賬戶上“過夜”。在英國，這筆“過夜”的錢是5億英鎊，瑞典央行主賬戶達到了零餘額，被稱為“潔凈的資産負債表”。而我國還處於庫款高企的狀態。

　　“實行國庫現金管理，就是把這些集中起來的錢，通過拍賣的方式再投放到市場。”財政部國庫司有關負責人説。這有什麼好處呢？第一，産生存款利息。因為有的資金是通過發債籌集的，存款利息可以適當地衝抵籌資成本。第二，有利於央行的貨幣流動性管理，因為大規模庫款的波動會直接影響流動性。

　　需要注意的是，很高的庫款在降低的過程中也須謹慎，因為如果降太快釋放的流動性市場難以承受。“我們現在準備建立庫底目標餘額管理制度。”財政部國庫司有關負責人説。

　　我國國庫現金管理的基本現狀是，2006年之前，我國國庫現金全部存放在央行。2006年開展中央國庫現金管理，基本以商業銀行定期存款為主，2015年有6個省份開展地方國庫現金管理試點。專家指出，相對於其他國家，我們做國庫現金管理難度更大、問題更複雜。因為各地方政府財政的主賬戶在央行，如果集中起來進行國庫現金管理，一些配套改革措施、技術手段都需要跟上。另外，2015年地方財政收支壓力凸顯，也進一步限制了其能夠進行現金管理的規模以及進行試點的積極性。

　　 國庫監管須“跟上”，“經理”的含義應界定

　　國庫是國家的金庫，維護國家資金安全事關重大。無論是收支，還是庫款的現金管理，都需要有完善的管理和監督機制。

　　在我國現行預算管理體制下，財政部門負責預算編制、預算執行和預算監督。過去三十年，央行一直負責代為管理國庫。新《預演算法》在央行“經理國庫”還是“代理國庫”上多有反覆，最終保留了“央行經理中央國庫業務”的規定，但對於“經理”的含義並沒有一個清晰的界定。

　　中國人民大學財金學院學術委員會主席朱青教授説：“如果是‘經手辦理’，那就是財政部髮指令，央行經手；如果是‘經營管理’，除了辦理或拒絕辦理，還體現在國庫現金管理上，就有了監督的含義在裏面。國庫集中支付制度確實挺好。在國外，央行不可能監督財政。人民銀行不過是代理或經理國庫業務，過一下手，不存在監督財政。”

　　中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇也認為，“經理”比“代理”的責任要大、職能要寬，會涉及到兩個方面：一是國庫管理方式的調整，二是財政和央行在貨幣政策執行過程中的協調配合問題。

　　中國人民銀行國庫局局長劉貴生曾表示，現行國庫管理體制下，國庫早已成為連接財政和金融的“橋梁”。通過國庫會計核算所提供的資訊，能夠對財政資金運作狀況進行全面、連續、及時的監測，有利於對財政政策和貨幣政策進行相應的調整。同時，通過國庫現金操作，可有效避免兩大政策“各自為政”造成的負面影響。

　　但是，由“經理”這一表述引起的財政部、央行之間的職責劃分，以及監督問題再次成為關注焦點。

　　中央財經大學政府預算管理研究所副所長肖鵬表示，在國庫集中支付制度下，預算單位的賬戶都設在商業銀行，央行對資金撥付的監控大大弱化。“在兩種集中支付模式下，財政部門的錢撥出去後有沒有問題，一是有動態監控，二是有審計監督。央行的工作是清算批發，從法律層面看，中央在國庫中的職能只有收納、劃分、報解、退付等，並沒有涉及到對預算執行的監督。沒有法律依據賦予其權利，就缺乏行使監督的許可權。”肖鵬分析説。

　　“經理”是“自主決策”，是“經營管理”，還是“經辦代理”，不同的人會有不同的理解。“對於國庫管理的監督，從制度上怎麼設計、用什麼方法監督才是關鍵。”高培勇建議，有兩個關鍵問題需要把握，一是國家治理現代化條件下現代國庫的標準是什麼樣的，要朝這個方向去努力；二是財政和央行之間的宏觀經濟政策如何相互協調配合。（中國經濟網記者 崔文苑）