大連市環保志願者協會6月25日召開新聞通氣會稱，因中石油已決定拿出2億元用於大連海洋生態環境的修復和保護，因此決定不再為此向法院提起環境公益訴訟，案件宣告終結。

　　2010年7月16日，位於大連市保稅區的大連中石油國際儲運有限公司原油庫輸油管道發生爆炸，引發大火並造成大量原油洩露，部分洩露原油流入附近海域，造成污染。今年6月5日“世界環境日”，大連市環保志願者協會向大連海事法院提起環境公益訴訟。大連海事法院在18日下發的民事裁定書中稱，“大連市環保志願者協會不具有作為提起海洋公益訴訟的主體資格”。

　　圖為大連市環保志願者協會志願者在大連老虎灘石槽浴場進行海面清理。（資料照片）

　　●《檢察機關提起公益訴訟試點方案》規定，民事公益訴訟的試點範圍為污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為；行政公益訴訟的試點範圍為生態環境和資源保護、國有資産保護、國有土地使用權出讓等領域。

　　●檢察機關在參與過程中，應首要把握其訴訟監督者的地位，通過幫助起訴、督促起訴、監督起訴等多種方式參與公益訴訟。只有在窮盡其他救濟主體與途徑的情況下，檢察機關才能以直接參與者的身份介入公益訴訟。

　　2015年7月2日，經全國人大常委會授權，最高人民檢察院即對外發佈了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱“試點方案”），標誌著公益訴訟掀開了新的篇章。

　　輿論認為，檢察機關的參與，使其更有“存在感”，公益訴訟也迎來了“最強國家隊”。公益訴訟將更加切實可行，這對改變目前社會組織提起環境公益訴訟的“冷淡”現狀將起到較為積極的推動作用。

　　但是，公益訴訟仍然機遇與挑戰並存，仍須在實踐中探索其最佳出路，以更好地發揮其應有的作用，亦能更好推進國家治理體系與治理能力現代化與法治化之路。

　　“公益訴訟人”是公益訴訟的一大創新

　　此次試點方案的公佈，為檢察機關提起公益訴訟指明瞭方向，畫定了藍圖，更奠定了政策基礎，亦使得檢察機關提起公益訴訟的相關爭議在國家政策層面完全塵埃落定，稱之為我國公益訴訟發展史上的標誌性的與里程碑式的事件亦不為過。此次試點方案有諸多亮點，也意義重大。

　　要規範行使檢察權

　　試點方案確定了檢察機關試點提起公益訴訟的目標和原則。主要包括堅持改革正確方向、立足法律監督職能、有效保護公共利益、嚴格依法有序推進。此中涵義主要包括，檢察機關試點公益訴訟應堅持政治方向正確、職能定位準確、目的目標明確、推進過程穩妥。只有在把握這幾點的基礎上，才能更好推進試點工作，亦能更好總結試點經驗。在此，應特別注意檢察機關在此項工作中法律監督的職能定位，應在強化對公共利益的保護與嚴格規範行使檢察權之間尋求平衡，既應達到目的，又不濫權、濫訴，謹慎、規範行使檢察權。

　　參與方式的多樣性

　　試點方案解決了檢察機關參與公益訴訟的身份問題。試點方案規定，檢察機關以“公益訴訟人”的身份參與環境民事和行政公益訴訟。“公益訴訟人”不同於普通民事與行政訴訟的“原告”身份，亦不同於檢察機關代表國家提起刑事公訴的“公訴人”身份。而是突出了其公益性和綜合參與性。

　　所謂公益性，意在區別於普通民事與行政訴訟，參與目的在於維護公共利益。所謂綜合參與性，意在參與方式的多樣性，即不僅僅是以直接起訴的方式參與，更可以幫助起訴、督促起訴、監督起訴等方式參與。可以説，“公益訴訟人”的提出，是我國公益訴訟理論的一大創新。

　　參與的範圍與路徑

　　試點方案明確了試點範圍與路徑。試點方案規定，民事公益訴訟的試點範圍為污染環境、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為；行政公益訴訟的試點範圍為生態環境和資源保護、國有資産保護、國有土地使用權出讓等領域。試點期間，重點是對生態環境和資源保護領域的案件提起行政公益訴訟。

　　參與路徑可以梳理為，首先為“訴前程式”，如依法督促或者支援法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟，或者先行向相關行政機關提出檢察建議。若訴前程式無效，則檢察機關再考慮向法院提起公益訴訟。在此，“訴前程式”的確立，成為此次改革試點的一大亮點，這實質上是為檢察機關直接提起公益訴訟設置“門檻”，即只有窮盡其他救濟主體與途徑後，檢察機關才以公益訴訟人的身份直接參與進來。這必將使其在充分發揮法律監督職能，積極調動各方力量參與、節約司法資源等方面起到較好的積極作用。

　　公益訴訟的專業性是一大難題

　　試點方案的出臺，勢必將成為我國公益訴訟發展推進過程中的一大機遇，但是，機遇與挑戰並存，對於公益訴訟的試點，檢察機關依然面對諸多挑戰。主要包括：

　　公益訴訟涉及領域的專業性挑戰

　　檢察機關作為我國檢察權的行使機關，同時也是我國的法律監督機關，相比較其他訴訟主體，具有天然的優勢，在調查取證、強制措施等方面均具有其優越性，能很好解決公益訴訟調查取證和舉證困難問題。

　　但是，不可否認的是，無論環境公益訴訟還是其他領域的公益訴訟，都涉及諸多的、不同領域的專業知識與專業問題，而這些專業問題，對於案件的審理、責任的確定有著舉足輕重的意義。特別是在當下以審判為中心，並注重規範司法行為的司法大背景下，如何合法、有效、快速、高效地獲取到證明力強的、有説服力的、客觀公正的證據，成為擺在檢察機關面前的一大難題，也成為檢驗檢察機關提起公益訴訟能力的一道標桿。

　　調查取證費用支出制度尚缺

　　訴訟必然産生費用。雖然試點方案規定，檢察機關提起公益訴訟免交訴訟費，但是，公益訴訟的調查取證費用才是最大的支出，往往可能達到數十萬甚至百萬。而試點方案並未規定具體的、行之有效的公益訴訟資金管理制度。對訴前的成本投入、訴後賠償金額的分配和使用、敗訴的成本風險等均無明確的規定。

　　此外，在檢察機關現有人力與業務量的基礎上，探索進行一項新的訴訟，勢必會增加其業務負擔。特別是在檢察機關提起公益訴訟的原則、模式、路徑、方式方法等尚未完全形成定式，摸著石頭過河，一切尚在探索與經驗總結之中的時候，公益訴訟的參與必定會給各地試點檢察機關帶來人力上的困擾。

　　儘快形成公益訴訟的基本制度和規範

　　有機遇亦有挑戰，我們最應該思考的是出路，即如何進行前期的制度設計，或者應該注意哪些問題。筆者認為，應從以下幾個方面著手：

　　明確訴訟監督者的基本定位

　　檢察機關參與公益訴訟，首要的是應明確其角色定位。應認識到，其不僅僅是參與者，更重要的是“領頭羊”、“協調者”與“推動者”，即通過檢察機關的參與，使公益訴訟這盤棋下活，切實激發其應有的作用，打破當下公益訴訟的僵局。檢察機關在參與過程中，應首要把握其訴訟監督者的地位，通過幫助起訴、督促起訴、監督起訴等多種方式參與公益訴訟，使全社會各種力量形成合力，加強與行政機關、社會組織等的合作，充分調動其參與的積極性。應切實認識到，只有在窮盡其他救濟主體與途徑的情況下，檢察機關才能以直接參與者的身份介入公益訴訟。

　　勇於創新勤於交流

　　試點方案規定，按照可複製、可推廣的要求，鼓勵試點地區發揮首創精神，推動制度創新。因此，既然是試點，各地的有益的試點經驗應勤加總結，定期交流、彙報，並加強此方面的學術研討，善於傾聽不同的聲音。中央與地方之間、地方與地方之間、同一地方的各級檢察機關之間，檢察機關與社會組織和行政機關之間、與高校及科研機構之間等，應形成較為順暢的交流與溝通機制，及時介紹成功經驗，總結不足之處。儘快形成統一的檢察機關提起公益訴訟的基本制度和規範，真正推動我國公益訴訟的法制化建設。

　　與司法改革相結合

　　黨的十八屆四中全會決議指出，應進一步深化司法體制和社會體制改革，關於司法改革的試點工作在各地也在積極進行。因此，檢察機關提起公益訴訟的試點工作應納入司法改革之中，這也是題中應有之義。特別是公益訴訟的機構設置科學化問題和資金管理制度化問題，此二問題是人力、物力難題的直接解決之道。如關於機構設置，是依託民事和行政部門來進行公益訴訟，還是在此基礎上成立新的專門的公益訴訟部門。再如資金管理制度化問題，現在各地司法機關均依託地方財政，公益訴訟的成本是否應各地財政買單，抑或建立新的自上而下的公益訴訟專款專用制度，以及如何支配使用訴訟賠償資金等。諸多問題，均須依託司法改革進行。

　　（作者單位：國務院發展研究中心、北京市檢察院一分院）