徐勇

　　新世紀以來，伴隨市場化、城鎮化進程，我國的農村社會矛盾增多，農村社會矛盾中由土地引起的矛盾又最多，大量的土地矛盾又與土地的權屬及其治理相關。因此，厘清村民委員會及其下屬的村民小組之間對土地的權屬關係及其進行有效治理十分迫切。

　　經過1950年代的農業社會主義改造，我國農村土地實行集體所有。在人民公社時期，農村土地等生産資料及其管理實行“三級所有，隊為基礎”，三級是指公社、生産大隊與生産小隊，“隊為基礎”的“隊”是指生産小隊。在確定“三級所有，隊為基礎”的體制時，毛澤東針對當時農民反映強烈的“生産權在小隊，分配權卻在大隊”造成的糾紛，影響生産積極性的情況，特別指出：“我的意見是‘三級所有、隊為基礎’，即基本核算單位是隊而不是大隊。”（引自《毛澤東文集》第8卷）三級所有，基礎在隊，在腳。生産權與分配權的錯位，“弄得大小隊之間，幹群之間，一年大吵幾次”。只有將兩權合一才能根本解決矛盾。作為中央農村工作負責人的鄧子恢在給毛澤東的報告中特別提到，“隊為基礎”便於幹部遇事與群眾商量，社員也才好充分發表意見，真正建立起生産上的民主管理制度。這一制度將産權與治權關聯起來了，有利於減少矛盾。“三級所有，隊為基礎”的體制由此一直延續到人民公社終結。

　　1980年代，我國廢除“政社合一”的人民公社體制，實行“政社分開”，在原來的人民公社基礎上設立鄉鎮，在原生産大隊基礎上設立村民委員會，在原生産小隊基礎上設立村民小組。儘管實行土地家庭承包經營，但土地的集體所有性質未變。我國《村民委員會組織法》規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財産。”村民委員會由此成為農村集體所有權的行使者和代表者。至於原生産小隊基礎上的村民小組在集體土地所有權體系中佔有何種地位，法律沒有明確。這樣，人民公社時期集體所有制的“三級所有”實際成為村民委員會一級所有了。儘管在一些地方，人們仍然習慣於村民小組行使集體土地所有權，但村民小組不具有法定地位。本來，國家法律試圖通過村民自治制度保障農民的集體土地權益。但是，由於我國村民委員會事實上的行政功能，特別是村域範圍大，人口多，自治困難，村民在村民委員會這一層級發揮其民主決策、民主管理和民主監督的作用難。這就為我國集體土地引起的矛盾埋下了體制上的根源。這一矛盾伴隨土地徵用、土地流轉而愈益突出。

　　應該説，近些年，中央對於保護農民的集體土地權益做了大量工作。但是，由於造成土地矛盾的體制根源尚存在，以致于類似矛盾不斷發生。為此，需要改革農村集體土地的管理體制，積極探索“兩級所有，組為基礎”，以村民小組為集體所有制的基本單元。

　　其一，我國集體土地所有單位大多數事實上在村民小組。根據華中師範大學中國農村研究院2015年初對548個村的調查，80.47%的村莊以小組為單位分田到戶。儘管我國實行家庭承包長久不變的政策，但在實際生活中，土地還是會有所調整，而調整的基礎是村民小組。但是，長期以來，我國的村民小組在集體土地管理方面缺乏法律地位。村民小組沒有公章，也不能自主決定對土地的處置。特別是在土地越來越具有流動性的當下，村民小組因沒有法定地位而面臨諸多困境。如土地徵用和轉讓中，村民小組因沒有公章，其決定不具有法定效力。將村民小組作為集體土地所有制的基本單元，可以確認村民小組事實上的産權地位，將村民小組的集體所有權單位合法化，實現事實權力與法定權力的一致。

　　其二，將村民小組作為集體所有制的基本單元有利於有效治理，以保護村民的土地權益。我國法律制度設計，通過村民會議或者村民代表會議，保障村民管理包括集體資産的權益。但由於村民委員會人口多，範圍大，導致會議難召開，村民的知情權、參與權、決策權和監督權難以落實。相對村民委員會而言，村民小組人口少，範圍小，又是熟人，協商議事方便，決策監督簡單，便於村民直接參與管理。中央2014年和2015年1號文件提出，集體土地所有權在村民小組的地方，可以探索以村民小組為村民自治的基本單元。這一提法將産權與治權，將産權單元與治權單元關聯起來，不僅對於村民自治，而且對於集體土地管理都具有重要意義。

　　其三，將村民小組作為集體所有制的基本單元，並不是簡單替代現有集體土地管理體制，而是對現有體制的完善。村民小組畢竟範圍較小，規模有限。隨著市場經濟發展和城鎮化進程，僅僅依靠村民小組行使農村集體土地的管理是有限度的。特別是許多地方的村民小組的功能弱化，一時還難以充分行使好集體土地管理的職能。但是，從體制上確認村民小組作為集體所有制的基本單元，作為村集體成員的農民是歡迎的。因為他們在行使集體土地管理權方面有更多的自主權利，可以更好地維護他們的土地權益。同時，村民委員會在行使集體土地管理的職能必須充分尊重村民小組的自主地位，以村民小組為基礎。

　　（作者係華中師範大學中國農村研究院院長、教育部“長江學者”特聘教授）