●近年來，通過嚴格的稅收徵管審計，可以發現我國稅收徵管領域仍然存在一些問題，其中以“稅收流失”的頻發最為突出。

　　●從整體上看，當前造成稅款流失的原因集中在納稅人、徵稅機關以及徵稅制度三個方面。在這三者之中，徵稅制度的不完善是核心問題。只有解決好徵稅制度的問題，才能擺正徵納雙方的地位。

　　●從制度層面優化稅收徵管，必須尊重經濟社會環境規律，摒棄“任務”導向、“預算”優先的人治思維，轉而在“稅收法定原則”基礎上採取統籌均衡的法治模式，“堵”“疏”並用，在長遠意義上推動稅收徵管的良性發展。

　　近日，國稅總局相繼發佈《關於全面推進依法治稅的指導意見》、《關於堅持依法治稅更好服務經濟發展的意見》，對全面深化改革階段的稅收徵管工作奠定了新基調，明確了新重點。

　　稅制在國家治理中起著至關重要的作用，充分發揮稅收職能，才能保障國家長治久安、經濟健康發展、人民安居樂業。有效的稅收徵管制度是稅制良好運作的基礎，十八屆三中全會決定因此也特別強調了“完善國稅、地稅徵管體制”的要求。然而，近年來，通過嚴格的稅收徵管審計，可以發現我國在稅收徵管領域仍然存在一些問題，其中以“稅收流失”的頻發最為突出。

　　不積跬步，無以至千里；不積小流，無以成江海。當前，在財稅體制改革大幕剛剛開啟、各項措施蓄勢待發之際，如果“稅收流失”現象得不到制止，不僅影響了稅款入庫的及時性、充分性，更會導致一系列改革嘗試成為“空中樓閣”，難以得到落實。重視“稅收流失”背後的制度成因，尋找合適的解決途徑，才能為財稅體制改革的平穩推進保駕護航。

　　稅收徵管應摒棄“預算”優先的人治思維，在“稅收法定原則”基礎上採取統籌均衡的法治模式。

　　從整體上看，當前造成稅款流失的原因集中在納稅人、徵稅機關以及徵稅制度三個方面。在這三者之中，徵稅制度的不完善是核心問題。只有解決好徵稅制度的問題，才能擺正徵納雙方的地位。而在制度建設方面，必須牢牢依託制度所處的經濟社會環境。

　　當前，我國大量的應稅行為都處在社會主義市場經濟的大環境中，稅收徵收制度不能人為地割裂納稅和經濟自由選擇兩者之間的聯繫，否則可能會産生異化的結果。

　　例如，造成稅款流失嚴重的延壓稅款現象，可能就是以“稅收任務”為導向的稅收工作機制的惡果。在有些徵收部門已經完成當期稅收任務的情況下，徵納雙方通過一些技術性的手段延壓稅款，納稅人少繳稅，徵稅人降低了工作負擔、為下一期稅款徵收找到了標的，各得所利。因而，雙方都沒有防治流失稅款的動力，即使通過第三方介入監督也只是治標不治本，反而增加了執法成本。

　　其實，稅款流失並不是真正的“藏富於民”，而是在財稅制度上的不作為、亂作為，是擾亂資源合理分配、破壞民生支出物質基礎的違法行為，對稅制改革危害極大，需要嚴厲制止。因此，從制度層面優化稅收徵管，必須尊重經濟社會環境規律，摒棄“任務”導向、“預算”優先的人治思維，轉而在“稅收法定原則”基礎上採取統籌均衡的法治模式，“堵”“疏”並用，在長遠意義上推動稅收徵管的良性發展。

　　“堵”“疏”並用，可在長遠意義上推動稅收徵管的良性發展。

　　稅收徵管的“堵”，並不是對徵管力度的簡單增加，更不是不擇手段地對抗納稅人以獲取更多稅款，而是在現代財稅制度下對徵稅方式的優化。法治國家要求科學的稅收徵管實踐，確保徵納過程中國家稅收收入和納稅人權益之間達到平衡。因此，無論採取怎樣的徵管措施，“稅收法定原則”都是比“保證預算收入”更加上位的“帝王規則”，也是加強稅收徵管的底線。

　　稅收徵管的“疏”，並不是縱容納稅人逃避稅款，降低對徵稅機關的嚴格要求，而是充分考慮市場經濟下不同主體行為模式的現代選擇。在市場經濟發展過程中，經濟形式愈趨多元、經濟活動愈趨複雜，徵管部門的回應往往不可避免地有所滯後，通過立體化推進、全方位改良納稅人與國家徵稅權關係，把握納稅人及其相關人在資訊上的優勢，調動納稅人在稅收徵管上的主動性，不僅可以降低徵管難度，還可以促進徵管制度的轉型升級。

　　做好稅收徵管的“疏”強調立足現代稅收徵管理念，圍繞建立以納稅人為中心的“稅收申報、誠實推定”等先進的稅收徵管制度，打造和諧稅收徵納環境。其核心在於如何將徵稅文化由“對抗”轉換為“合作”，平衡納稅人權利與國家徵稅權力。

　　各相關機構的職責分工更加立體化和多樣化，促進稅收徵管的現代治理。

　　在稅收徵管“疏堵並用”的大背景下，涉及稅收徵管的各相關機構的職責分工更加立體化和多樣化，從而有利於在制度層面形成良好互動，促進稅收徵管的現代治理。

　　以審計部門為例。做好稅收徵管的“堵”要求通過填補法律漏洞，完善稅收法律體系和稅收徵管規則，進一步縮小稅收徵納過程中的法外空間，把納稅人的應稅行為全部納入法治框架，而審計部門恰好可以通過審計發現稅收徵管具體實踐中的漏洞，從而啟發、甚至指導立法實踐，進而達到對症下藥，防患于未然的目的。

　　在強化稅收徵管過程中的權力監督體系中，審計監督作為財政監督中專業性強、溝通成本小的監督方式，在保障徵稅權合法運作的環節中負有義不容辭的責任。

　　審計權是憲法明文規定的監督權，是在法治意義上撐起國家與公民之間平衡關係的支柱之一；審計權的行使在於保障公共資金流轉的合法性，本質上服務於納稅人。換言之，審計權的有效行使可以幫助納稅人建立更多對國家稅權的信任，從而引領更多納稅人自覺、主動履行繳納稅款的義務，監督政府權力，促進國家進步。

　　另外，做好稅收徵管的“堵”還要求加強稅收徵管隊伍建設，提高徵稅人員業務能力和法治意識，嚴厲杜絕由於玩忽職守導致的逃稅，濫用職權導致的稅收優惠亂象，以及亂收稅、多徵稅等損害稅務機關公信力的行為。

　　改革措施的背後，是規範權力運作、保障納稅人權利的治理邏輯。

　　打通稅收徵管的疏堵之道，是全面深化改革的有機組成部分。隨著我國在財稅體制改革進程逐步加快，如“營改增”、環境保護稅立法、房地産稅立法的推進，間接稅向直接稅的重大轉型等，都深刻考驗著稅收徵管的執行能力和水準。

　　在這些改革措施的背後，始終存在規範權力運作、保障納稅人權利的治理邏輯，服務於稅制的稅收徵管制度決不可突破、更不能背離這個邏輯。當然，現代財稅制度的各個組成部分相互聯繫，稅收徵管有“疏”有“堵”的思路還能將稅制實踐與預算改革、政府間財政關係改革有機結合在一起，讓財稅實體法的優化與以稅收徵管為代表的財稅程式法的優化形成良性互動，在減少“稅收流失”的同時帶來更多納稅人看得見的利益。

　　打通稅收徵管的疏堵之道，也是全面推進依法治國的客觀必然。十八屆四中全會決定指出，建設社會主義法治體系的基本要求是科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法。因此，依法治國絕不是僅僅政府執行部門單方面的參與，而是更廣泛調動立法部門、行政監督機構、司法機關以及廣泛的社會組織和公民的綜合治理體系。

　　以“疏”“堵”為基本思路進行的現代稅收徵管優化，讓包括審計部門在內的政府機構以及更多的納稅人更加深入、專業地參與稅收徵管的過程，圍繞“稅收法定”的基本原則和構建現代財政制度的基本目標，凝聚共識，齊心協力，必將打造一個公平、高效、有序、持久、和諧的稅收徵管大環境。

　　（作者為北京大學法學院教授）