本報記者張艷玲

　　幾天前，聽説耕保基金到賬，四川成都市溫江區永盛鎮尚合社區村民趙秀芳和老伴兒一起，跟往年一樣，將賬戶內的錢用來繳納了養老保險。自從3年前趙秀芳開始領取養老保險，耕保基金賬戶內的錢便都用來給老伴兒交了養老。

　　何為耕保基金？2008年，成都市在全國率先建立起耕地保護經濟補償機制，政府與農戶簽訂耕地保護合同，只要農戶履行了耕地保護義務，便能獲得相應的經濟補償，並將其與農村養老保險制度相對接，以調動農民參保的積極性。7年來，這一補償機制是如何逐步完善？效果如何？遇到哪些問題？記者進行了調查。

　　耕保基金管理逐步完善進入常態化

　　不難理解，涉及170萬農戶、1010萬個地塊的耕保基金髮放是一項繁瑣巨大的工程。成都市國土局耕保處相關負責人表示，因出生、死亡、結婚、離婚等變動但未及時更新資訊的情況普遍存在，導致了大量核查工作（耕保金以戶為單位發放），耕保金髮放管理的行政成本和組織成本相對較高。而且由於涉及農戶切身利益，在首次確定每戶耕保基金髮放時，一些長期積累的人地矛盾由此浮上水面。比如，在土地面積上的認定爭議；基本農田與一般耕地的認定爭議……

　　與耕保金初次發放工作同時進行的，還有以“確權頒證”為核心的農村産權制度改革。對此，成都提出了“五個一致”（土地、臺賬、證書、合同、耕保金一致）的總原則，並調動市統籌委、國土資源、農業、財政、公安、社保等多個部門力量，嚴格發放程式，以確保耕保金髮放臺賬與實地保持一致。

　　2009年，趙秀芳一家在獲得土地承包經營權證、宅基地經營權證等産權證書的大紅本後，又與溫江區政府簽下了耕地保護合同，約定只要履行了耕地保護義務，便能獲得相應經濟補貼。

　　趙秀芳一家4口人，經確權有1畝7分地，均為基本農田。按照基本農田360元/（畝·年），一般耕地270元/（畝·年）的補貼標準，她家每年可以領到600多元的耕保金，現在都用來給老伴兒繳納養老保險，而她自己已在3年前便開始領取養老保險，每月有1000多元。

　　同村的劉興文一家則選擇每年將耕保基金提現。“現在支取耕保基金很方便，只要帶上身份證和耕保卡就可以到鎮上的農商行辦理。”他告訴記者，他家4口人都買了社保，有1畝8分地，均為基本農田，每年也可領到600多元的耕保金。

　　但是，在一開始農戶從耕保基金賬戶中提現是受到嚴格限制的。溫江區國土資源局副局長蔣勇告訴記者，在制度設計之初，成都按照“耕保換社保”的思路，規定農民獲得的耕地保護補貼只能用於購買養老保險，而不能直接提取，男年滿60周歲、女年滿55周歲才可一次性提取。

　　由於實踐中農民直接支取耕保金意願強烈，2012年4月，成都不僅將耕保金使用的範圍從養老保險擴大到了醫療保險，而且放寬了取現限制，比如只要農戶當年已繳納養老保險且滿一年，便可以取現。

　　除耕保金的使用制度外，撥付流程、數據更新、政策諮詢等方面都已逐步完善，目前已進入常態化管理階段。2010年，成都開通了96625耕保金諮詢投訴電話；2011年，建立起一套包括38個數據項、涵蓋全市農戶、地塊資訊的耕保基金數據系統；同年還建立了耕保金年度變更機制，依據年度土地利用變更調查、執法檢查和日常動態巡查，跟蹤掌握耕地變化情況，對耕保基金據實調整。

　　補貼金額不等農戶耕保意願積極

　　處於都江堰核心灌溉區的溫江土地平整肥沃，在當地素有“金溫江銀郫縣”的美譽。然而，人多地少的資源矛盾卻一直突出，許多農戶每人平均耕地還不足半畝。這就意味著，即使是更高補貼標準的基本農田，每戶領到的耕保基金也僅有幾百元。

　　那麼，對這筆數額不大的政府補貼，溫江農民究竟怎麼看呢？“溫江土地本來就精貴，不給錢都要好好保護，何況現在政府又出錢補貼，那更是要愛惜土地！”劉興文一語中的。雖然已經66歲，劉興文仍然盡心盡力地種地。

　　隆盛鎮副鎮長徐宏亮告訴記者，溫江處於成都近郊，産業結構調整早，農民相對富裕，而且按照成都當地社保政策，由於溫江每人平均土地面積過低，可參保標準較高的失地農民養老保險。“雖然耕保基金數額不大，但當地農民卻對政策滿意度很高，尤其是對農民參與社保的熱情起到了很大的調動作用。”徐宏亮説。

　　這與近年來眾多學者對成都耕保基金制度的調查相同，即家庭收入多樣、抗風險能力越強的農戶往往對耕保制度越滿意，保護耕地的意願也就更強烈。

　　在相對偏遠的傳統農業大縣，農戶耕地保護意願是否有所不同呢？崇州是位於成都遠郊的産糧大縣，每人平均耕地約為溫江的2倍，近年來通過探索土地股份合作社+農業職業經理人的農業共營制，使得糧食適度規模經營比例得以迅速擴大。按照成都市耕保基金的相關辦法，不管農戶是以土地入股合作社還是將經營權流轉給業主，耕保基金補貼仍歸農戶所有。

　　記者曾走訪了崇州多個土地股份合作社了解到，比起將土地高價流轉給外來業主種植草坪（對耕作層有破壞），近年來當地農民更願意將土地承包經營權入股合作社（主要種植水稻、小麥、蔬菜等作物），即使由此帶來的收益遠不如前者。原因何在？崇州錦江鄉副鄉長王大鵬認為，耕保基金制度建立後，農戶看到了土地所附著的其他經濟利益，因此更加重視土地作為農業生産資料的持續生産能力。

　　除調動了農民保護耕地的主動性和積極性，耕地保護制度的其他功能也逐漸顯現，其中“發達支援落後、城市反哺農村”的改革成果分享機制最為人稱道。由於在資金籌集上主要來源於土地出讓收入，土地市場發達的主城區承擔的任務重，土地市場欠發達的遠郊區（縣）的任務就輕；而在資金分配使用上，則正好相反。比如，2009年成都中心五城區籌集耕保基金約18.7億元，年度使用耕保基金僅2800多萬元，而遠郊的大邑縣2009年度籌集上交耕保基金2600多萬元，年度應發放耕保基金1.79億元。

　　邊際報酬遞減耕保基金如何運轉

　　數據顯示，從2008年試點，成都已完成了2009~2013五個年度共計100余億元的耕保金髮放工作，共籌集資金近200億元，確保了未來幾年的資金需求。

　　對於資金來源，成都市財政局相關負責人介紹，耕保基金資金由市和區（市）縣各按50%比例共同籌集，主要來源包括：新增建設用地土地有償使用費；土地出讓收入；耕佔稅返地方政府部分；若有不足由政府財政兜底。

　　“隨著統籌城鄉改革的深入推進，徵地範圍將逐步縮小，土地出讓收益將隨之逐漸減少，國家和省級政府又沒有耕地保護專項資金支援，從長遠來看籌資壓力可能會逐漸加大。”該負責人表示。

　　同時，有專家表示，根據制度創新邊際效應遞減規律，已經實施7個年頭的耕保基金制度也面臨邊際報酬逐步遞減的難題。另一方面，記者注意到，除耕地保護義務之外，一些新的義務開始與耕保基金掛鉤。如自2014年起，成都市把秸稈禁燒與耕保基金掛鉤，凡發現農戶在承包地上露天焚燒秸稈的，將扣發其當年的耕保基金；還有個別村鎮通過村規民約的形式，試圖將耕保基金與農戶自治範圍內環境衛生管理情況掛鉤等。

　　值得注意的是，在2008年耕保基金推行初期，成都正啟動農村産權制度改革。此時，真金白銀的耕保基金制度極大地調動了農民參與改革的積極性，很大程度上促進了農村土地確權頒證工作的做實做細。

　　但有專家提醒，隨著適度規模經營的推進，許多砸下“重金”進行土壤改良、培肥地力的種植大戶、家庭農場等真正履行了耕地保護義務的新型經營主體，卻沒有得到補償，這與耕地保護基金的設立初衷相違背，可能也不利於下一步將開展的土地承包經營權退出機制的探索。