2015年是全面推進依法治國的元年。民航作為國民經濟和社會發展的重要行業及先進的交通運輸方式，更需要進一步做好民航法治建設工作，推動民航安全健康發展。

　　6月27日，30余位來自西北政法大學、華東政法大學、中國民航大學、中國民航管理幹部學院等高校的學者，以及中航集團、國航、南航、西部機場集團等實務部門的專家共聚西安，以“紀念《民用航空法》頒布20年暨中國航空立法改革”為主題，探討面向“一帶一路”戰略的航空法治現代化，力求進一步完善我國民航法治系統。

　　□本報記者 李暄

　　從缺少規矩到有法可循

　　1949年11月2日，中國民用航空局成立，掀開了我國民航事業發展的新篇章。發展初期的中國民航，航空運輸基礎薄弱，發展比較慢，規模比較小。1978年，全行業的運輸總週轉量、旅客運輸量和貨郵運輸量分別為2.99億噸公里、230萬人次和6.38萬噸，世界排名僅為第37名。當時，運輸過程中出現的問題通過行政手段很容易解決，立法的迫切性並不是那麼強烈。

　　隨著改革開放政策的實施和民航市場化改革的深入，我國民航業迅速發展起來，在社會發展中發揮著越來越重要的作用。以1994年的民航運輸發展情況來看，這一年，中國民航運輸總週轉量已增加到58億噸公里，旅客運輸量達到4000萬人次，這意味著越來越多的人開始與民航有了接觸。

　　然而，與之配套的民航法律規章並不健全。從飛行安全管理到服務品質監督，從政府行業管理到企業依法經營，從保證企業合法權益到維護旅客貨主利益，民航涉及方方面面錯綜複雜的法律關係。要將這些關係都納入法制的軌道，建立一套完整的民航法律體系，用法律引導、推進和保障民航的改革及發展，就顯得格外重要。

　　在這樣的形勢下，《中華人民共和國民用航空法》應運而生。1995年10月30日，在第八屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議上，《中華人民共和國民用航空法》以絕大多數的贊成票順利通過了。這是新中國成立後頒布的第一部航空基本法，是我國民用航空事業被納入法治軌道的重要標誌。至此，走向成熟的中國民航，終於有了自己的法律。

　　《民用航空法》體現了我國領空主權、航空權益這樣的基本原則，對民用航空器國籍、民用航空器權利、民用航空器適航管理、航空人員、民用機場、空中航行、公共航空運輸企業、公共航空運輸、通用航空、搜尋援救和事故調查、民用航空器對地面第三人損害的賠償責任、我國對外國民用航空器的特別規定、涉外關係的法律適用、法律責任等民航涉及的各方面問題都作出了規定。

　　“《民用航空法》是一部良法，它的實施確立了航空法在國家法律體系中的地位，也構建了我國民用航空法律體系，對維護國家的領空主權和民用航空權利，保障民用航空活動安全和有秩序地開展，保護民用航空活動當事人各方的合法權益，促進及保障中國民用航空事業持續、快速、健康發展起到了重要作用。”中國民航管理幹部學院法學教授劉偉民這樣評價。

　　順應發展修訂刻不容緩

　　自《民用航空法》1995年頒布至今已有20年。在此期間，我國的民航業呈現了高快速發展的態勢，無論是運輸週轉量、産業佈局還是行業規模均取得了令人矚目的成績，《民用航空法》也發揮了其應有的積極作用。相比民航業的快速發展，《民用航空法》卻未能與時俱進，其滯後性與民航業的實務産生了矛盾，已經無法滿足行業發展的需要。“民航業在迅猛發展的同時，出現了一些新情況、新問題，甚至面臨著一些新的挑戰。這要求對相關的法律法規及時作出修改和完善，以適應這些變化，更好地促進和保障民航業的持續健康發展。”西部機場集團有限公司副總裁秦佔欣説。

　　劉偉民介紹，從準備起草《航空法》到改名為《民用航空法》並頒布實施，歷經了16年零6個月。其間正是國家經歷深刻變革、社會轉型的時期，人們的認識也有一個提高的過程，使《民用航空法》具有時代的局限性。加之當時立法的指導思想是“宜粗不宜細”，留下了法律規定先天性的不足。隨著時代的變遷，原有的一些法律制度已經與民航業的發展不相適應。例如，自由化是航空運輸的發展趨勢，因此必須使市場在資源配置中起決定性作用，並更好地發揮政府作用，而《民用航空法》中關於航空運輸市場管理的規定已明顯落後於時代發展。

　　《民用航空法》的修訂和完善不僅涉及我國民航強國戰略目標的實現，更關乎我國經濟發展大局。2014年12月9日，國務院法制辦在北京召開航空立法專家座談會，召集有關高校、民航部門的航空法專家和法律實務工作者研究及探討我國《民用航空法》修訂與航空立法問題。2015年3月26日，中國民航局召開《民用航空法》修訂和《民用航空法》起草立法論證會議，與會專家逐條討論和研究了民航局提出的“《民用航空法》修訂和《航空法》起草問題清單”，我國修訂《民用航空法》的工作已經進入了實質性階段。

　　互聯互通接軌國際標準

　　今年5月，民航局發佈了《加強民航法治建設若干意見》（以下簡稱《若干意見》），明確了加強民航法治建設的總體要求、主要任務和保障措施。根據《若干意見》，到2020年，我國將基本建成以《民用航空法》為核心，覆蓋行業各領域和各環節，科學規範、層次分明、配套銜接的民航法規體系。同時，在《若干意見》中，加強民航法治建設的基本原則之一就是要堅持包容兼蓄，立足國情和行業實際，與民航國際公約和國際慣例有效對接，推動我國民航標準國際化，增強我國在國際民航事務中的話語權和影響力。而這一點也是專家在研討會上就《民用航空法》修改意見進行討論時，反覆提到的重要方向。

　　在研討會上，南航法律事務部副總經理馬選玲提到，我國航空刑法立法不足，有些危害性大的違法犯罪行為在處罰上較輕，沒有與現在社會發展進行有效銜接。事實上，在1995年頒布《民用航空法》後，國際民航組織新增了2010年《北京公約》和《北京議定書》，以及補充和修訂1963年《東京公約》的2014年《蒙特利爾議定書》等國際航空安保條約，但中國並沒有修訂《民用航空法》中有關航空刑事法律責任的內容。中國民航管理幹部學院教授董念清也談到，我國已經加入1999年《蒙特利爾公約》，航空運輸賠償責任制度也亟待修訂，與國際航空法接軌。

　　民用航空市場國際性極強，國際性也是航空法的顯著特點。因此，《民用航空法》的修訂應當基於航空強國的大視角和全球航空治理及競爭的大環境來考慮，應盡可能採納國際法律規範，與國際通行做法接軌。“法律在於引領、規範和保障，中國要成為航空製造大國、航空貿易大國、航空運輸服務大國、航空運輸融資大國，就需要爭取影響和形成國際航空秩序的國際航空法律創制的主動權，以及如何將已經批准的國際公約精深研究，在民航實務和航空司法實踐裏予以執行、實施，提高國際規則運用的能力，為國家贏得航空的法律利益。”西北政法大學副校長、航空與空間法研究所所長王瀚説。

　　“我們不僅要全面推進國內法治，而且應該積極推進國際法治。鋻於民用航空在推行‘人類命運共同體’中起到了重要的作用，鋻於《航空法》國際性的特點，國內航空法理所當然地應該與國際航空法接軌。毫無疑問，我們立法必須遵循實事求是，符合本國實際的原則，但不能片面地強調‘國情’而脫離國際標準自行其是，阻礙我國民用航空業的發展。”劉偉民説。