轉移支付制度能夠發揮效率的前提有兩個：一是上級政府能夠對下級政府的資金使用實行有效監督，二是轉移支付資金的使用能夠真實反映轄區居民的偏好（而非官員的偏好）。世界上確實有不少國家通過大規模轉移支付來調整政府間財政關係，但是大多數國家國土面積較小，通過直選産生基層政府行政長官，能夠較好地考慮轄區居民的願望。考慮到我國的行政管理體制特點，以及縱向政府間財力與事權關係較為複雜的國情，中央政府通過大規模轉移支付來維持地方財力，就要考慮這樣兩個問題：一是降低對轉移支付的依賴，二是在轉移支付中要擴大分類轉移支付的範圍。

　　改革就是要針對專項轉移支付的治理

　　國務院去年出臺的《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，核心是提高一般轉移支付的佔比，實際上是履行2013年兩會期間公佈的《國務院機構改革和職能轉變方案》，同時也是遵循新預演算法要求而進行的一次細化的轉移支付改革。

　　專項轉移支付弊端很多，其中包括：由於專款專用和資金分散，難以集中財力做大事，資金的使用效率低；項目的申請和審批程式複雜；審批時間長，資金不能及時到位，不利於地方政府在預算年度內的資金安排，均等化效應弱；資金分配不透明，易於産生腐敗。在國土面積廣大、行政級次多、地方事務繁雜的背景下，中央政府與地方政府間資訊不對稱，使專項轉移支付難以反映實際。此次意見基本上符合這樣的改革方向：即放寬或取消資金使用限制，讓地方政府根據本地區需要自由安排支出，提高資金使用效率；盡可能減少按項目申報和審批分配資金，改按因素法分配，增加資金分配的透明性。

　　轉移支付資金要指定用途，但寬泛程度可以商量

　　對於是否要完全取消轉移支付用途限制，依然要謹慎。這是因為，一是如何保證基本公共服務均等化的目標，二是如何避免我國地方政府重投資輕民生的支出偏好。地方政府的公共支出偏向於將有限的財政資金用於地方投資和基本建設，而較少關注教育、醫療以及社會保障等基本公共服務，這顯然不利於中央基本公共服務均等化目標的實現。在政府間財政關係中，轉移支付的功能可以簡單地概括為解決兩個“不均衡”和一個“外部性”。

　　兩個“不均衡”指的是縱向不均衡和橫向不均衡。研究顯示，在中央對省轉移支付規模擴大過程中，地方政府更大比例地增加基本建設和行政管理費支出。財政分權與基本建設支出的比重成正比，與科教文衛支出的比重成反比。從地方分權和小學義務教育支出之間關係的一個研究發現，小學入學率與地方分權之間存在明顯負相關關係，這一點在經濟落後的中西部地區尤為突出。

　　如果在地方政府不願意優先將轉移支付提供基本公共服務的情況下，為了實現基本公共服務均等化，保障各地區提供最低水準公共服務，中央政府有必要干預地方政府的公共支出，作為干預地方政府支出的手段，首選是對轉移支付資金指定用途，由此保證地方政府把有限的財政資金優先用於最基本公共服務的提供上。由此可見，中央對地方的轉移支付完全不指定用途是不可取的，至少為滿足基本公共服務所提供的資金應當指定用途，否則作為政府最基本職能的基本公共服務均等化就無從談起。

　　問題的關鍵在於用途指定的寬泛程度。用途指定較為寬泛的撥款，既可以滿足中央政府的意願，同時又不失讓地方政府根據本地區的實際安排資金的使用。以教育轉移支付為例，資金的使用範圍可寬泛到整個教育服務，至於用於教師工資，還是用於購買桌椅板凳，則由地方政府根據本轄區的實際需要自主決定。按因素法分配的轉移支付資金，可能滿足中央政府對地方政府公共支出的干預(保證地方政府把有限的資金優先用於基本公共服務的提供)，同時避免中央政府對地方政府支出過度和不當干預，從而克服目前我國專項轉移支付資金的種種弊端。這種撥款方式通常被稱為分類撥款(blockgrants)。

　　分類撥款更適合我國國情

　　分類撥款應作為一般轉移支付一個主要方式加以採用。因為它更適合目前我國的實際，有利於公共服務均等化的實現。分類撥款在資金分配方法上按因素法分配資金，而不是按項目分配資金。按因素法分配資金，因素和分配公式決定每個地區得到多少撥款，對此無論是轉移支付資金的提供者還是接受者，都無能為力。而按項目撥款則採取地方政府申請，上級政府審批的方式分配資金。這使上級政府有很大決定權和主觀性，資金分配的透明性不高，“跑部錢進”現象隨之産生。

　　同屬一般性轉移支付，均衡性轉移支付完全沒有用途限制，會有弊端。而調整工資轉移支付和義務教育轉移支付等分類撥款卻有用途的限制。二者之間的區別在於，前者完全不指定用途，而後者是指定用途的，儘管用途指定較為寬泛。由於地方政府重投資輕民生的支出偏好，以及基本公共服務均等化的必要性和緊迫性，分類撥款不完全指定用途的一般性轉移支付在我國更可取。目前我國的轉移支付制度改革，增加一般性轉移支付的概念一定要明確的是，增加不完全指定用途的分類撥款的比重。

　　(作者單位：中國人民大學財政金融學院)