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個稅改革的基本邏輯

  • 發佈時間:2015-06-08 00:32:00  來源:經濟參考報  作者:張德勇  責任編輯:羅伯特

  最近,國務院批轉了發改委《關於2015年深化經濟體制改革重點工作的意見》,提出要研究綜合與分類相結合的個稅改革方案。不僅改革方向和思路已基本成型,尤其是也明確了改革的時間表,即今年出臺個稅改革草案,2017年將付諸立法。這意味著,個稅改革方案歷經多年的謀劃後,開始進入實際的操作階段。

  我國現行的個稅制度,是1994年稅制改革的産物。但這個模式公平性較差,難以起到調節收入分配的作用。於是,我國從“九五”時期就開始探索個稅改革,然而迄今,雖然各方都對個稅改革進行了廣泛深入的探討,但在實踐方面卻未有突破性的進展。

  其實,隨著經濟社會形勢的變化,我國個稅制度也相應進行了一些調整。其中,最明顯的是工資薪金費用扣除標準的不斷上調。從2006年1月1日起,工資薪金費用扣除標準由原來的每月800元提高至1600元;從2008年3月1日起,提高到每月2000元;從2011年9月1日起,再次提高到3500元。由於我國個稅的繳稅主體是工薪階層,因此費用扣除標準的調高,有利於降低這些人的納稅負擔,故受到了普遍的歡迎。但是,費用扣除標準不可能無限度提高下去,否則,既減少納稅人數量,更無助於體現個人所得稅應致力於調節收入分配的性質。

  縱觀這些年來的個稅調整,其最大的特點是以不斷提高費用扣除標準來回應社會各界對稅制改革的期待,但實際上並未跳出分類課徵的框架。如果個稅改革繼續走提高費用扣除標準的老路,客觀而言,改革空間有限,也起不到切實調節收入分配的作用。

  個稅主要有兩項功能,一是籌集收入,二是調節收入分配。鋻於目前該稅種收入在我國稅收總收入中的比重不高,其籌集收入的功能不及增值稅、企業所得稅等大稅種。因此,未來的個稅改革,在積極促進它的籌集收入的功能同時,更應以加大它的調節收入分配的力度為根本立足點,而這也正是當前社會各界對個稅改革的最大期盼。雖然調節收入分配需要多種政策工具的組合運用,完全依靠個稅並不現實,但是,目前的問題是現行個稅在調節收入分配方面是“缺位”的。要因此進行“補位”,我們就應以全面建設小康社會為根本出發點,以全面深化改革為指導,以“讓利於民”為改革定位,使調節收入分配成為個稅改革的重要推動力。

  既然如此,為了加快推進個稅改革,突顯個稅在促進社會公平正義、增進人民福祉方面的積極作用,就有必要考慮突破個稅改革的既有框架,實行綜合所得稅制。儘管學理上,綜合所得稅是將個人在一個納稅年度內累計的各類所得總額,按規定減除免稅額、寬免額和扣除額後的凈所得,以累進稅率徵收,但實踐中,綜合所得稅並不意味著就是對全部所得實行綜合計徵。對某些資本所得,出於發展經濟的考慮,而是單獨拿出來,另設比例稅率,分離課稅,並不計入綜合所得中。即便那些公認推行綜合所得稅的國家或地區,如美國,也並非都是實行真正意義上的綜合所得稅,仍然或多或少包含著分類的成分。

  這裡,有必要區分一下個稅的稅制模式與課徵模式。前者是指構建怎樣的個稅制度,它涉及是以公平為導向還是以效率為導向;後者是指稅制的具體構成,它涉及對不同來源收入採取何種課徵形式的選擇。假如我國個稅改革是以公平為導向,旨在促進收入分配的合理化,那麼在稅制模式上就應採取綜合所得稅制;當具體到採取何種課徵形式時,則宜選擇綜合與分類相結合的形式,即將能納入綜合計徵的各種收入,則盡可能地綜合在一起按統一稅率計徵,對像資本所得這類不易納入綜合計徵的收入,則另設稅率進行分類計徵。至於綜合的程度,則取決於政策意圖和徵管能力。

  這樣,在綜合所得稅制下,我們可以將目前的勞動所得(工資薪金所得,勞務報酬所得,稿酬所得)和生産經營所得(含專業性所得)(包括個體工商戶的生産、經營所得,個人獨資、合夥企業所得,對企事業單位的承包經營、承租經營所得,專業性所得)列入綜合計徵的範圍,而將資本所得(諸如利息、股息、紅利所得,財産租賃所得,財産轉讓所得、特許權使用費所得等)則另設稅率計徵,不納入綜合所得計徵範圍。

  實行綜合所得稅制,必然是對現行徵管機制的重大考驗。長期以來,我國的稅收徵管機制,是建立在以企業納稅人為主要徵管對象、以間接稅為主要徵管內容的基礎上,缺乏對自然人及其直接稅的有效徵管機制。這種情形,是造成我國個稅改革遲遲未有實質性進展的重要原因之一。

  然而,問題需分兩方面看。一方面,的確當前的徵管水準不高,難適應綜合所得稅的徵管要求,但另一方面,實行綜合所得稅,採取綜合與分類相結合的課徵模式,完全可以形成倒逼作用,有利於完善對自然人及其直接稅的有效徵管機制,促進徵管水準上一個新臺階。

  總之,個稅改革已不單是稅制改革本身的範疇,它已上升到全面深化改革的戰略高度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深化財稅體制改革”,為個稅改革定了基調;《深化財稅體制改革總體方案》則對個稅改革做了具體部署。由此,不難看出,個稅改革的實質性步伐已日漸日近。

  (作者單位:中國社會科學院財經戰略研究院)

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