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新城新區發展低效浪費局面亟待扭轉

  • 發佈時間:2015-04-10 00:32:03  來源:經濟參考報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  ●有的地方不顧實際,盲目規劃建設新城,導致部分新城有城無産或有城無人,成為空城、鬼城、死城。

  ●當前,新城新區很難再通過照搬照抄上級政府的政府批復,獲得持久發展動力。新城新區管理部門如何通過研究,明確制度創新禁區、突破區,將成為未來新城新區發展的關鍵。

  ●在現行財政體制下,地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源於土地出讓和房地産開發收入,這是一種典型的土地財政。

  近些年,隨著城鎮化快速推進,新城新區數量不斷增多、面積不斷擴大,在新城新區建設與發展過程中,一些地方過度擴張,帶來了諸多問題。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎研究員在接受《經濟參考報》記者採訪時系統梳理了中國新城新區的現狀及問題,並提出新常態背景下中國新城新區發展的十大趨勢。

  新城新區過度擴張帶來諸多問題

  《經濟參考報》:隨著中國工業化、城鎮化快速發展,新城新區成為重要經濟增長極,東部主要國家級新區佔所在市的GDP總量的30%,國家級高新區與經濟開發區貢獻的GDP佔全國的近1/4。新城新區數量在不斷增多、面積在不斷擴大的同時也帶來了諸如空城、鬼城等一系列問題,您認為當前新城新區發展中有哪些問題需要重點關注?

  馮奎:確實是這樣的。隨著新城新區在一些地方過度擴張性發展,有些問題值得關注。

  第一,新城新區數量過多,或有城無産,或有城無人。有的地方不顧實際,盲目規劃建設新城,導致部分新城有城無産或有城無人,成為空城、鬼城、死城。這些新城既有臨港新城、三四線城市的新區,也有沿海地區部分號稱“生態”、“低碳”的新城新區,還包括各地競相發展的高鐵新城新區。

  2000年至2010年,城市土地擴張了83.41%,人口僅僅增加了45%,土地城鎮化是人口城鎮化的1.85倍。

  第二,工礦用地比例過高,土地處於低效利用的狀態。我國工業用地比例達到了26%,珠三角、長三角的一些城市甚至達到40%、50%,而紐約只有7%、香港只有6%、倫敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城鎮工礦建設用地中,處於低效利用狀態的5000平方公里,佔全國城市建成區的11%。

  新城新區在土地利用方面,主體功能定位不清、空間佈局混亂、空間利用效率不高的問題,成為較為普遍的現象。中央財經領導小組辦公室提供的數據是,我國城市建成區4.3萬平方公里,建制鎮3.38萬平方公里,農民居民點已有16.5萬平方公里,還有各類開發區,其中,國家和省級的開發區是9949平方公里,縣級開發區更是數不勝數,甚至超過國家和省的開發區。

  第三,有的地方政府不計成本進行開發,債務規模過大。中國在新城新區開發過程中,政府主導性色彩較濃。政府沒有信用評價等級,且又具有統籌協調各類資源的巨大優勢,這使得中國地方政府在新城新區投資中,不計成本、責任不清、管理混亂、不用承擔後果等現象十分突出。

  當以上現象與中國獨特的“土地財政”模式融資結合在一起的時候,使得問題可能趨於螺旋式的惡化。中科院地理科學與資源研究所的一項研究表明,在現行財政體制下,地級市財政收入的約30%-35%、縣級市和縣財政收入的約50%-70%來源於土地出讓和房地産開發收入,這是一種典型的土地財政。一旦停止政府供地,政府就可能“斷奶”,財政就難以持續。為避免財政危機,政府就會千方百計地通過多種途徑出讓土地。近些年愈演愈烈的地方融資平臺的負債規模日漸增加,一屆政府接著一屆政府擴大地方融資和負債規模,出現了“新官不理舊財”、“借錢沒想還錢”的可笑潛規則。

  第四,新城新區千城一面,缺乏獨特的定位與鮮明的個性。相比較西方發達國家每座新城新區數十年的建設歷史,我國正在建設的新城新區,規劃、開發、建設的時間都比較短,存在著急功近利的行為。新城新區在規劃理念上照搬超抄的現象嚴重,用標準化的方式組建新城新區的方式突出。一些新城新區的基本配件就是高大巍峨的行政辦公樓作為門面,一排排標準化的工業廠房充斥其中,馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區這張白紙上,沒有特色和個性,看不到歷史文化沉澱。除了表像上的千城一面,就是功能定位上的雷同。

  第五,新城新區缺乏頂層設計與科學規劃。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心此前進行的研究認為,各地熱衷於新城新區建設,大搞所謂的“城市綜合體”,説明地方政府在理解中央城鎮化政策上出現了嚴重的偏差,很有可能影響到未來城鎮化有關政策的落實,特別是針對農民工市民化問題、城市發展模式轉變等問題。社會上對地方的作法反響也十分強烈,擔心是又一輪“城鎮化投資大躍進”。如果不及時規範和引導,也必定造成社會的不良反響,加劇大拆大建所引發的社會矛盾。

  “造城運動”難以為繼

  《經濟參考報》:您認為,造成這些問題的原因是什麼?

  馮奎:我認為,主要是源自一些地方政府行為上非理性的因素。許多地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領導甫一上任,首先要做的事就是雄心勃勃重新謀劃建新城、造新區,而且一齣手必定要講究要大手筆,大氣魄、大尺度。土地是空間生産的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地並使用土地的土地管理政策助長了新城新區在空間上擴展。政府投資、金融資本注入是新城新區發展的重要推手。政府不計債務規模及後果的投融資開發模式為“造城運動”推波助瀾。對新城新區缺乏有力的調控與規範,使得新城新區在政策體制的罅隙裏野蠻成長。

  《經濟參考報》:既然已經看到新城新區建設中存在的這些問題,尤其是當中國經濟進入新常態後,有必要採取措施,讓新城新區更加健康發展。

  馮奎:是的。從過去30多年的經驗來看,新城新區發展與中國工業化、城鎮化的進程相耦合。新城新區的快速發展是快速工業化、城鎮化的支撐性力量,同時,快速工業化、城鎮化進程也為新城新區的激增提供了極為有利與寬鬆的環境。在新常態的發展條件下,中國工業化、城鎮化的進程將從速度優先型向品質優先型轉變,速度優先型的政策體系面臨極大調整。這樣,一些打著新城新區的名義的“政績工程”、“面子工程”、“雞肋工程”、低效工程,將不再受到政績激勵與政策鼓勵,甚至會受到限制。

  2014年對於中國宏觀經濟以及新城新區發展都是極其重要的一年。中央決策層面首次提出中國經濟步入發展新常態,新城新區面前的政策環境、競爭環境迥異於從前。

  新城新區發展將呈現出十個方面轉型特徵

  《經濟參考報》:那麼,在新常態下中國新城新區發展理想的狀態應該是什麼樣的?

  馮奎:我們認為,在內因外因的作用之下,中國新城新區發展將呈現出十個方面的轉型特徵:

  一是新城新區的定位從模糊狀態轉向清晰明確。

  與發達國家的新城新區不同,中國的新城新區是整個國家工業化、城鎮化發展戰略的重要組成部分,將在未來發揮著不可或缺的歷史性作用。以國家級新區為龍頭,以國家級經濟技術開發區、國家級高新技術産業區等為骨幹,以各省(市、自治區)的開發區、工業區,各類新城為基礎支撐的新城新區,將成為國家戰略的重要組成部分。

  二是新城新區已建構起較為完整的體系,數量增長趨於減緩,進入穩定發展時期。

  截至目前,我國已形成包括3000個多新城新區在內,多層次多類型的新城新區體系。步入新常態,經濟增長的速度有所放緩,工業化、城鎮化高速增長時期已經結束。新城新區從總體而言將進入內涵式增長的新階段。由此,我國新城新區的數量將趨於穩定,增速有所減緩。

  三是從粗放走向集約,從低效邁向高效成為轉型的主要內容。

  在土地利用方面,未來新城新區的土地管理將會日趨嚴格,增量嚴控、存量盤活的方向基本確定。土地開發利用的動態監管將會進一步加強,閒置、低效利用土地的成本增大。

  在資源節約、環境準入門檻方面,未來將會更加嚴格。在此前提下,新城新區未來的一個方向就是大力發展節能環保産業,提高能源資源利用效率,減少污染物排放,防止環境風險。

  總的來説,步入新常態的發展環境,經濟指標方面的要求仍然是新城新區發展的重要內容,但已不是唯一內容。有關部門提出要進一步完善《國家級經濟技術開發區綜合發展水準評價辦法》,把創新能力、品牌建設、規劃實施、生態環境、智慧財産權保護、投資環境、行政效能、新增債務、安全生産等作為考核的主要內容,核心思想就是引導國家級經開區走品質效益發展之路。

  四是産城融合成為新城新區主要空間佈局形式,融合的水準與程度由低到高。在新城新區發展過程,産城關係有四種類型,即有産無城、有城無産、産城低端結合、産城融合高度發展。在新型化的新城新區規劃建設過程中,要以産城融合作為重要的空間佈局任務與方向。

  五是政府與市場協作的開發模式將會得到更加廣泛的利用。

  政府主導型的新城新區開發模式,優勢在於佈局合理,環境完善,招商目標明確,有利於形成優勢集群。存在的問題是行政力量過於強大會阻礙新城新區發展,另外政府可能産生開發資金不足的問題。

  市場主導的新城新區開發模式,優勢是符合市場規律,能夠充分滿足市場需求,能夠形成良好的産業體系,但存在自發性和無序性,缺乏統一規劃,缺乏統一的開發機制,開發建設較為分散。

  政府與市場協作,通過發揮兩種機制的優勢進行新城新區的開發建設,能夠最大限度地化解問題,積累優勢。當前,圍繞進一步完善公私合作(PPP)模式,有關方面正在積極工作。隨著深化投融資體制改革以及建立規範透明的市政債發行與監控機制,民間資本參與新城新區的活力也在逐步得到激發。政府與市場協作有制度上的優勢,相關環境正在優化,政府與市場協作的模式將會在未來得到大面積的利用。

  六是試點性示範性政策將會更多惠及一般性新城新區,形成更多的後發優勢。

  部分新城新區在設立、發展的階段,被賦予在一定領域進行先行先試。推廣這些新城新區先行先試的成功經驗,能夠減少同一類型新城新區制度探索的成本,有助於推動新城新區的整體升級轉型,也是為了進一步創造公平競爭與發展環境的需要。

  七是更加注重在已有新城新區的基礎上進行功能疊加與提升。

  第一種情況是,在已有新城新區的基礎上,進行新的創新示範試驗。其中所選擇的地方,都是原有基礎較好、自主創新成果豐碩、體制機制探索較多的新城新區。第二種情況是,未來一些國家級新城新區是在現有省、市新城新區基礎上升級而成,由此它們將獲得更多的資源支援。第三種情況是,低碳、生態、智慧等新城新區發展,直接在原有新城新區基礎上進行疊加。

  八是新城新區成為中外合作重要平臺,合作形式將越發多樣化。

  新城新區易於進行全新規劃、投資便捷、享受優惠政策較多、體制機制靈活等特徵,非常適合開展中外合作,是理想的國際合作平臺。有鋻於此,國家級新區、國家級高新區、國家經開區普遍把國際合作作為新城新區發展的重要組成部分。目前來看,合作主要從三個方面展開:一是以企業投資為主要內容的項目合作。二是以服務貿易環境為主要內容的全面合作。三是開展從規劃到投資合作在內的整體性的合作。

  九是分類管理,新城新區將更多采取進位與淘汰並存的管理機制。

  新建的國家級新區基本上是一區一策。國務院或國務院職能部門還專門為這些國家級新區建立有聯席機制,便於出臺相關政策,協調有關機構,形成較強的推動力。

  科技部等部門對國家級高新技術産業開發區進行了分類。針對“三類園區”(即世界一流高科技園區、創新型科技園區、創新型特色園區)分別制定戰略提升行動目標要點。

  商務部等部門對國家級經開區進行動態的分類管理。對發展品質與水準較高的省級開發區,按程式進行升級。對土地等資源利用效率低、環保不達標、發展長期滯後的國家級經開區,予以警告、通報、限期整改、退出等處罰,逐步做到既有升級也有退出。

  十是影響新城新區的因素出現重大變化,核心能力建設成為獲得競爭力的主要方式。

  隨著重大基礎設施條件的改善,各類新城新區已沒有絕對的區位交通優勢。各類新城新區主要應通過苦練內功,進行核心能力建設以獲得比較優勢與競爭優勢。

  制度的生産與突破能力。當前,新城新區很難再通過照搬照抄上級政府的政府批復,獲得持久發展動力。一方面,中國在規範地方政府行為,對地方政府的制度約束明顯增多。另一方面,中國要在2022年實現各項制度基本定型,標誌著從上到下將要進入制度創新高漲階段。新城新區管理部門如何通過研究,明確制度創新禁區、突破區,將成為未來新城新區發展的關鍵。

  規劃的制定與實施能力。在過去三十多年,新城新區基本上是一輪熱潮連接著一輪熱潮,粗放式、軟約束性的規劃,適應或者説支援了新城新區的這個發展階段。步入新常態後,新城新區的增量空間有限,迫使管理部門通過精細化的、強約束的規劃,推動新城新區的內涵式發展。

  創新的整合與轉化能力。大學、研究機構、企業、政府等私營和公共部門聯合構成的組織網路及其相互聯繫的創新體系,決定著國家、新區、新城的創新績效。如何實現新城新區範圍內政府、産業、學術、研究、資本、仲介、應用等各微觀單元的系統化組織配置,這是下一階段新城新區努力的方向。

  人才的集聚與培育能力。歸根到底,新城新區的發展需要具有新思想、新技術、新知識、新方法的人才。新城新區應通過設立引導基金、智慧財産權作價入股等方式,鼓勵高端人才集聚。要通過發展現代職業教育,提升發展保障水準,培育足夠的技術技能型人才。

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