編者按：糧安天下，保障糧食和主要農産品有效供給始終是農業生産的頭號任務。在糧食生産“十一連增”之後，穩糧增産面臨哪些挑戰？在城鎮化加速推進的背景下，農業生産怎樣實現可持續？在消費結構升級的趨勢下，農業結構調整的新途徑又該如何開闢？農業部計劃司組織“十三五”前期研究課題組專家，圍繞國家糧食安全和農業結構調整優化進行研究並提出了建議。

　　關於保障“十三五”時期國家糧食安全

　　（一）城鎮化將給糧食安全帶來巨大壓力。中國農業大學方向明課題組通過大規模問卷調查發現，農民工群體具有特殊的糧食消費結構，年每人平均口糧消費折算原糧約為276公斤，是城鎮居民的兩倍多，農村居民的1.5倍；每人平均飼料糧消費折合原糧約為112公斤，相當於城鎮居民的48.7%、農村居民的1.05倍。綜合來看，農民工年每人平均糧食消費量相當於城鎮居民的1.2倍、農村居民每人平均糧食消費量的1.4倍。按照此調查結果測算，每年因農村勞動力轉移就業帶來的糧食需求增加量約為10.12億公斤，與青海省2013年的糧食産量大致相當。課題組根據近年來農民工數量變化趨勢，運用趨勢外推法預測，到2020年我國農民工總量將達到3.08億人，比目前增加0.39億人。如果考慮到農民工食物消費結構的變化，到十三五末，農民工總的糧食需求將達1434.34億公斤，佔2014年全國糧食産量的23.6%。可見，城鎮化進程會帶來糧食需求量的大幅增加，是我國考慮糧食安全問題時不可忽略的重要因素。

　　（二）“十三五”時期需更加關注糧食生産的水土資源基礎。中國農科院陳印軍課題組通過對糧食主産區的研究發現，儘管“十三五”期間我國糧食生産的資源環境基礎總體樂觀，但水土資源“緊箍咒”將越來越緊。在耕地數量上，課題組運用計量模型對“十三五”末主産區耕地數量進行了預測，如果實行最嚴格的耕地保護制度，將耕地減少速度控制在歷史最低水準，糧食主産區耕地面積有望保持在13.21億畝；但如果耕地保護力度稍有放鬆，耕地減少速度處在歷史較高水準，糧食主産區耕地保有面積將可能下降至12.63億畝。在耕地品質上，各地土壤肥力監測表明，土壤有機質、全氮、鹼解氮、有效磷、速效鉀含量等土壤肥力指標總體上呈上升趨勢。但全國仍有28%的耕地基礎地力相對較差，生産障礙因素突出。土壤重金屬污染、農膜殘留、長江中下游農田污染與土壤酸化、東北黑土地退化等耕地品質破壞與退化現象值得高度關注。在水資源上，我國農業用水效率不斷提高，農田灌溉水用量佔總用水比重由2002年的61.4%下降到2013年的55%，有效利用系數由0.44提高到0.52。但目前每年全國農田灌溉用水缺口仍超300多億方，“十三五”時期隨著人口的增加和經濟發展，工業化、城鎮化用水繼續呈增長趨勢，農業生産用水空間將被進一步壓縮。

　　（三）利用國際市場保障糧食安全時應注意保護國內産業。農業部農業貿易促進中心倪洪興課題組認為，“十三五”時期我國農産品産需缺口將繼續拉大。目前，我國糧棉油糖肉奶凈進口量相當於8.9億畝播種面積的産出，相當於國內播種面積的36%，農産品貿易額已超過農業增加值的1/5。據測算，到2020年我國大宗農産品凈進口量折合耕地播種面積約11億畝，相當於國內播種面積的45%。因此，“十三五”期間，充分利用國際市場仍將是確保我國糧食安全的重要補充手段。

　　新形勢下的國家糧食安全新戰略提出堅持以我為主、立足國內，這就要求我們在利用國際市場調劑餘缺的同時必須確保産業安全，保護國內糧食生産積極性。但由於入世承諾，我國取消了所有非關稅措施，保留的直接進口調控措施僅限于關稅和關稅配額政策，平均關稅水準只有世界的1/4，並且關稅配額量大。因此，“十三五”期間應推進産業安全戰略，在貿易立法上必須堅持“兩反一保”（傾銷與反傾銷、補貼與反補貼、保障措施和特別保障措施）的宗旨，推進貿易救濟常態化；在雙邊貿易談判中，必須保護好有限政策空間，要堅守三條底線：一是堅守糧棉油糖現有關稅稅率不減讓，二是堅守糧棉糖關稅配額不擴大，三是堅守農業“黃箱”支援空間不削減；在産業環節上，充分考慮農産品産業鏈上生産和消費兩頭分散的特點，重點控制流通倉儲加工環節，控制産業制高點，同時研究建立農業外資準入、安全審議和監管制度。

　　（四）“十三五”時期應加快完善糧食生産支援政策體系。農民日報社王瑜課題組認為，隨著農業市場化的深入發展，新型農業經營主體將成為糧食生産的主力軍，其糧食生産目的實現了從傳統農戶的“自給為主、余糧銷售”向“商品化生産”的轉變，糧食生産的導向也從“産量最大化”向“收益最大化”轉變。因此，“十三五”期間我國應加快完善糧食生産支援政策體系，通過綜合施策調動新型經營主體的種糧積極性。重點是完善主糧的最低收購價和臨時收儲政策，同時加快探索完善金融保險支援糧食生産的方式和途徑。提高補貼資金規模，特別是關鍵生産環節補貼和技術應用推廣服務補貼，重點用於種糧大戶、家庭農場、農民合作社，真正發揮補貼資金對糧食生産的激勵作用。

　　關於“十三五”時期農業結構調整思路

　　（一）按照養分平衡原則優化養殖業區域佈局。農業部規劃設計研究院李靖課題組按照土壤養分平衡原理，以各省農作物養分需求量和畜禽排泄量數據為基礎進行了測算，發現京、津、遼、滬、浙、閩、粵、桂、瓊、川、黔、滇等省畜禽糞便養分供給均超過了農作物養分需求，特別是北京和海南的畜禽糞便養分供給超過了農作物養分需求的1倍以上，屬於畜禽養殖環境超載區。內蒙古、贛、魯、湘、渝、甘、蘇等省區畜禽糞便養分供給量與農作物養分需求量的比例在80%-100%之間，屬於畜禽養殖環境平衡區。冀、晉、吉、黑、皖、豫、湘、陜、寧、新等省區的畜禽糞便養分供給量與農作物養分需求量的比例均在80%以下，特別是黑龍江環境負荷系數不到1/3，屬於畜禽養殖環境潛力區。對這三類區域應採取差異化的引導措施，在超載區實行畜禽總量調減策略；在平衡區大力提升畜禽糞污無害化處理和資源化利用水準；在潛力區大力承接超載區畜牧業的轉移，實現種養平衡。“十三五”期間優化我國種養業佈局的思路是，按照農田消納畜禽糞便能力確定畜牧業發展規模，將養殖業産能由大城市、華南和西南地區向東北、中部、西北地區轉移，重點是從華南、西南向東北、黃淮海地區轉移。

　　（二）推動我國“耕地農業”向“糧草兼顧”轉型。安徽省農業科學研究院王光宇課題組認為，當前我國飼料糧需求約為口糧需求的2.5倍，是影響我國糧食安全形勢的重要因素，也是新一輪農業結構調整需要重點考慮的方面。“十三五”期間應推行“糧草兼顧”戰略，一方面可為畜牧業提供大量優質青飼料，提高畜牧業産出效率；另一方面，可以節省大量耕地，同時培肥地力、保持水土，促進農業可持續發展。在種植制度方面，可選擇糧草輪作、糧草套種等種植制度，充分利用雙季稻區冬季閒田、中低産田以及閒置荒地等種植牧草。在牧草品種方面，可選擇桂牧一號象草、象草、台灣甜象草、蘇丹草、高丹草、墨西哥飼用玉米（大芻草）、扁穗牛鞭草、雜交狼尾草等。

　　（三）以技術創新推動農産品加工業結構優化。農業部規劃設計研究院蔡學斌課題組認為，“十三五”期間，我國農産品加工業結構優化要以科技創新為驅動力，推動實現産業的優化和升級。在糧油加工領域，圍繞農産品産地初加工、主食産業化以及副産物綜合利用方向，發展玉米、水稻等大宗作物的産地乾燥技術裝備、油料預處理裝備、低溫壓榨制油裝備等；在果蔬加工領域，圍繞果蔬原料産地初加工、精深加工及副産物綜合利用方向，重點開展果蔬汁多元化産品開發技術與裝備、智慧化果蔬罐頭加工技術與裝備、脫水果蔬的高效節能提質乾燥技術與裝備、果蔬貯運保鮮技術與裝備等的研究；在畜産品加工領域，加強對傳統中式肉類食品資源的挖掘，配套工程化技術裝備，發展肉製品及禽蛋製品的精深加工設備，實現變大包裝為小包裝、變粗加工為精加工、變生産品為熟製品、變裸品為包裝品、變廢棄物為新的增值點。加大乳製品科研投入，提高乳品原料、技術及設備的國産化比例。