●《環境保護法》雖然通過設立一條原則性規定來規範區域聯防聯治，但從整體來看，仍然側重於點源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環境安全的高度，以致制度建設缺乏系統性和全局性。

　　●我國經濟發展和環境保護進入新的“瓶頸期”的主要原因在於，現有的以區域和行業為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果沒有實現。

　　●社會參與具有監督覆蓋面廣、時間上的連續性等優點，可以有效彌補環境監管視野不足和現場監管的非連續等弊端。這種非意識形態的監管模式在發達的國家和地區普遍適用，表明這種監管模式是保障環境管理活動的有效措施。

　　2014年 9月，國務院法制辦公室公佈了《大氣污染防治法》修訂草案徵求意見稿，向全社會公開徵求修改意見。和環境保護部送審的稿子相比，國務院法制辦公佈的徵求意見稿刪除了 90多條，社會反響很大。這次《大氣污染防治法》的修改，有一些問題值得我們予以重視。

　　現行環保制度依然缺乏系統性和全局性

　　目前，我國大氣污染聯防聯控規範體系的建設存在兩大問題：

　　一是現行《環境保護法》和《大氣污染防治法》，缺乏與《節約能源法》、《可再生能源法》等能源法律在能源污染控制方面的銜接機制；2014年修訂的《環境保護法》雖然通過設立一條原則性規定來規範區域聯防聯治，但從整體來看，仍然側重於點源控制，沒有把大氣污染防治的重要性上升到保證大氣環境安全的高度，以致制度建設缺乏系統性和全局性；沒有建立能源總量控制制度，更沒有設立區域大氣污染聯防聯控的專門章節甚至條文；側重於對傳統大氣污染物的防控，對臭氧排放控制的規定不足，對導致酸雨污染的氮氧化物以及對灰霾和光化學煙霧的排放控制規定還處於初級階段。

　　實事求是地説，區域霧霾的嚴重性已超越了《環境保護法》和《大氣污染防治法》制定或者修訂時的立法預期。

　　二是缺乏現行環境法律的明確規範和指引，以致大氣污染聯防聯控工作的方向性和系統性難以得到保障。由於缺乏國家法律和行政法規的支援和指引，區域聯防聯控難以作出系統性的體制和制度安排。

　　為了解決上述問題，應當借修訂《大氣污染防治法》的契機，建立點面結合、區域和行業管理相結合的新型大氣環境管理體系。《大氣污染防治法》應當為《氣候變化應對法》的制定留下介面。徵求意見稿設立了專章來規定重點區域大氣污染聯合防治，但總的來看，規定的系統性和可實施性仍然需要加強。

　　在我國，區域大氣污染防治的法制化合作問題需要解決，需要在國家的主導下建立統一的區域合作規則，需要下一步修改予以加強。

　　通過區域一體化優化區域內産業結構和佈局

　　目前，我國的經濟發展和環境保護進入新的“瓶頸期”的主要原因在於，現有的以區域和行業為對象的分割管理模式造成資源難以得到有效整合，資源分配效益最大化的結果難以實現，環境污染整體防治和生態環境整體保護的一體化産業結構和佈局難以形成。為促進經濟和社會進一步發展，促進環境品質整體改善，必須通過經濟、社會和環境保護區域一體化的措施，從更大的範圍優化産業結構，優化管理和人力資源配備，優化自然資源配置，統籌環境保護工作。京津冀一體化的形成與發展和長三角、珠三角一樣，是對現行分割式發展模式的重大突破，是對現行生産、生活模式的新發展。

　　建議在第 3條（基本政策）中，增加一部分內容作為第 3款，即“國家鼓勵各級人民政府通過區域一體化的規劃和措施，優化區域內産業結構和佈局，減少區域內大氣污染物的排放。”

　　對大氣污染防治法律制度和機制要有所規定

　　霧霾的出現是多方面因素相互影響、疊加的結果，因而防治霧霾需要採取多方面、互協同的措施，但霧霾的防治最終還得依靠一般的大氣污染防治法律制度和機制。

　　為此，在體例的設計方面，建議：在總則裏的基本原則、基本方針、基本政策等條款，需體現控制區域大氣污染的要求；在監督管理和社會監督部分，大氣環境管理的制度和機制設計應當考慮污染的區域化特點和要求，如政策環評、規劃環評、項目環評、“三同時”制度、排污許可與排污權交易、年度總量控制、日均總量控制、區域限批、排污收費、現場檢查、有獎舉報等；在區域大氣污染防治方面，設立專門的一章“重點區域大氣污染聯合防治”或者“區域大氣污染聯合防治”，為區域大氣污染防治設立專門的制度和機制；在法律責任部分，應當設立專門的大氣污染聯防聯控的法律責任，如針對資訊通報、聯合執法等方面設立一些新的責任。目前，意見稿缺乏這方面的規定。

　　充分發揮公眾參與和監督作用

　　傳統的中國環境保護立法，立足於義務本位，監管模式是命令加控制式的管控模式。在這個模式下，權利義務的關係比較簡單，環境問題相對簡單，行政監管的成本較少，也較為容易見到監管成效。但是，目前的市場經濟條件下，國家還在進一步簡政放權，開展行政管理體制改革，需要按照國家治理體系的建設要求，理順市場、社會、企業與政府監管之間的關係，逐步擴大社會參與和監督的作用，減少政府的監管成本。

　　另外，環境保護市場的關係比較複雜，涉及面廣、環節較多，若是仍然按照以前的監管模式，與此相關的監管工作將無力開展，更難以起到有效的作用。2013年年底到 2014年年初的全國性霧霾就是傳統的大氣污染監管模式存在失靈之處的實證。

　　由於社會參與具有監督覆蓋面廣、時間上的連續性等優點，可以有效彌補環境監管視野不足和現場監管的非連續等弊端。這種非意識形態的監管模式在歐盟、美國、日本等國家和地區的普遍適用，表明這種監管模式是保障環境管理活動的有效措施。為此，我國的環境立法也應當有所作為，充分發揮公眾參與和監督作用。

　　建議對國務院法制辦公佈的修訂草案徵求意見稿作如下修改：第3章標題改為“大氣污染防治的管理和監督”，此舉可以名正言順地把社會公眾的參與、監督，特別是媒體的參與、監督納入環境監督管理體系之中；增加公民環境權利的規定，為在後續的修改中設置“資訊公開與環境保護”專節甚至專章打下基礎；規定權力監督的制度，要求各級政府向同級人大及其常委會彙報環境保護工作時，須包括大氣污染防治的內容；設立區域監督和制約的機制，這可以限制地方各級政府繼續奉行地方保護主義。

　　可以對監管體製作出一些調整

　　國家正在加強生態文明體制改革，因而建立統一、協調、有效的環境監管體制迫在眉睫。雖然《環境保護法》作為綜合性的環境法律，未對環境監管體製作出實質性的調整，但是在修改《大氣污染防治法》的過程中，可以對此做出細緻的調整規定，從而有效發揮環保部門的統一監督管理作用。

　　具體建議為：將統一監督管理細化為“統一指導、協調和監督”，並明確環境保護部門在大氣污染防治工作中的職責手段，其中包括區域大氣污染防治方面的指導方式、協調方式和監督方式，如約談、通報、考核等。另外，有必要把監督的權力適當上收，把管理的權力適當下放。

　　另外，如果有可能，建立區域之間的協商體制和社會監督體制，特別是司法監督體制。只有這樣，區域大氣污染聯防聯控才可能落到實處。

　　區域大氣污染防治是有區別的共同責任

　　為了體現區域公平，國內的區域大氣污染防治工作應當參考國際環境法上的共同但有區別責任原則中的合理性因素。

　　國內區域大氣污染防治工作的共同但有區別責任原則的主要內容包括以下兩點：

　　一是區域大氣污染防治工作的責任是共同責任。這是由於各行政區域和各行業領域包括工業領域、農業領域以及社會生活領域等，均對大氣污染做出了歷史和現實的“貢獻”。因此，大氣污染聯防聯控不僅是所有排污企業的責任，是各行業的責任，還是各行政區域人民政府及負有環境保護監管職能的部門的監管責任和公眾減排的參與責任。也就是説，無論是工業、農業、第三産業還是廣大的社會公眾，都必須參與到大氣污染聯防聯控的工作與行動中來。為此，此次修訂《大氣污染防治法》，應當把共同的責任納入法律條文，並應通過具體的規定確定各方面的責任，以防止推卸責任等消極現象的發生。

　　二是共同的責任是有區別的共同責任。這種區別性主要體現在以下幾個方面：首先，共同但有區別的責任體現在不同發展程度的區域之間。其次，共同但有區別的責任也體現在不同的行業之間。最後，綜合區域和行業的特點來看。若在行政區域範圍內，存在某區域或行業排放總量較大的情況，該地方政府或行業部門就應當承擔主要的管制責任。為了使共同但有區別責任原則的實施具有可操作性，建議《大氣污染防治法》建立區域排放清單制度，並確立一個統一的大氣污染物擴散與傳遞模型，使各區域的治理責任分割具有可行性，為各自履行自己有區別的責任打下基礎。

　　在此次國務院法制辦公佈的《大氣污染防治法》修訂草案徵求意見稿中，沒有涉及以上因素，因此建議在以後設計區域污染聯防聯控的法律規則時，明確規定對大到區域、行業，小到佔排放總量比例不同的企業，實行共同但有區別責任的原則。並建議在此基礎上，針對各責任主體規定如下法律要求：第一，明確規定污染物排放總量大的行業和地區應當承擔該區域大氣污染主要的減排責任。這種主要的減排責任包括經濟成本的承擔責任和減排行為的履行責任。第二，明確規定污染物排放總量大的行業和地區應當承擔與其排放總量比例相適應的減排責任。第三，對自然排放行為，應當予以正確引導。第四，共同但有區別責任原則的實施，應統籌考慮歷史與現實的雙重責任，如現實中排放巨大的行業和區域，應當承擔區域污染聯防聯控更大的經濟責任和行為責任。第五，國家需要創新責任分配機制和調控機制，解決歷史責任和現實責任。

　　以京津冀地區大氣污染防治為例，北京市承擔歷史責任的方式是把一些有利於促進就業且能耗及污染相對較低的産業轉移至河北省，這既可促進河北省的就業及其 GDP的增長，又可促使河北省關停一些高污染、高能耗企業；而河北省因為污染物排放總量基數大，則應當按照中央的統一安排，關閉一些産能落後和産能過剩的企業。

　　（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）