近日國務院公佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，此意見可以看做是對《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》的一次細化。對加快轉移支付立法又邁出了堅實的一步。

　　改革共識明晰

　　我國中央對地方轉移支付制度是在1994年分稅制改革後逐步建立完善起來的，此次改革意義一是改革共識明晰。黨的十八屆三中全會提出深化財政改革、建立現代財政制度的歷史性任務，並形成了“完善一般性轉移支付增長機制，清理、整合、規範專項轉移支付項目”的改革共識；二是法律基礎堅實。新預演算法規定了財政轉移支付制度的主要目標與具體模式，為改革和完善中央對地方轉移支付制度以及進一步實現財政轉移支付的法治化奠定了堅實基礎；三是制度設計科學。合理劃分中央和地方事權及其支出責任，是建立財政轉移支付制度的前提條件。此次改革按照中央事權、中央委託事權、中央地方共同事權、地方事權四種類型，對應設定相應支出責任及轉移支付方式、規模、結構，可謂是財政轉移支付制度改革的治本之策。

　　“給予”等於“獲得”

　　目前，我國各級政府的事權與支出責任缺乏明確而正式的劃分，導致各級政府之間並沒有本質區別。除國防、外交專屬中央政府以外，地方政府幾乎是中央政府的翻版，呈現出“上下對口、職責同構”的特徵，而且在實踐中往往採用“下管一級”的辦法，將很多事權與支出責任下推到了基層政府。1994年分稅制體制改革之後，通過集中財力強化了中央財政的宏觀調控能力。隨後，省以下政府普遍模倣中央與省的財政關係，將財力層層上收。與此同時，大部分財權控制在較高層級政府的手中。基層政府既缺少財權，又缺乏財力，對財政轉移支付的依賴度居高不下。解決這一問題的真正出路，是建立事權與支出責任相適應的制度，“提高中央直接履行事權安排支出的比重，相應減少委託地方實施的專項轉移支付”即是其中應有之義。

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化若干重大問題的決定》中明確指出：“適度加強中央事權和支出責任，將國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權。”為保障地方政府有效提供區域性公共服務，履行其應該承擔的部分共同事權，一是賦予地方政府一定比例的財權，通過分稅或分成建立完善地方稅制，把地方政府建設成為有職、有責、有權的政府。二是通過規範、完善的財政轉移支付制度向地方政府轉移財力，實現地方政府事權、支出責任與財力之間的平衡。三是在確有必要的情況下，通過發行地方政府債券或穩妥開展政府與社會資本合作模式，用於公益性事業發展，這是地方政府資金來源的重要補充。

　　整合一般性轉移支付

　　從內容上看，我國一般性轉移支付項目類型較多，目標多元，均等化功能弱化。所謂清理整合，是指在合理劃分中央與地方政府事權的基礎之上，科學設置支付項目類型，著力強化均等化功能。具體講，需要將一般性轉移支付中屬於中央委託事權或中央地方共同事權的項目轉列為專項轉移支付，屬於地方事權的項目歸併到均衡性轉移支付，建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充並輔之以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上，改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式，確保均衡性轉移支付增幅高於轉移支付的總體增幅。為達到這一目標，勢必需要壓縮專項轉移支付規模以及適度調整與完善稅收返還運作機制。

　　規範專項轉移支付管理

　　規範專項轉移支付管理，具有多個層面的現實意義。一是通過推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的專項轉移支付分配機制，有利於從源頭上減少或消除支出部門在專項轉移支付管理過程中的隨意性；二是通過實施項目庫管理，充分發揮專業組織和專家的作用，有利於堵塞或消除各種管理漏洞；三是通過建立健全專項轉移支付的定期評估和退出機制，有利於保障專項轉移支付項目的政策績效，不斷提高轉移支付制度的科學化、規範化水準。

　　專項轉移支付管理中，由於資訊不對稱等因素影響，基層政府在執行中出現了偏差，導致虛報冒領、擠佔挪用等問題時有發生。針對這些問題，《意見》提出了幾個方面的解決措施：一是向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法和分配結果等，主動接受社會監督；二是加強對專項資金分配使用的全過程監控和檢查力度，建立健全資訊反饋、責任追究和獎懲機制；三是完善轉移支付績效評價制度，將績效評價結果同預算安排有機結合，提高績效評價結果的應用水準；四是對上級政府下達的專項轉移支付，允許下級政府可在不改變資金用途的基礎上，發揮貼近基層的優勢，結合本級安排的相關專項情況，加大整合力度，將支援方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。

　　最後要強調一點，就是要劃清中央基建投資專項和其他財政專項轉移支付的邊界。中央基建投資專項是中央對地方專項轉移支付的重要組成部分，劃清中央基建投資專項與其他財政專項轉移支付的邊界，是規範中央基建投資主管部門職責許可權和優化中央基建投資專項支出結構的必要前提。現階段，既需要逐步加大國家重大工程、跨地區跨流域及外部性強的重點項目投資，也需要大幅減少中央對地方的小、散投資的補助，還需要創新中央基建投資專項資金管理與使用方式，提高專項資金的安全性、規範性和有效性。