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善為國者必先治其身

  • 發佈時間:2015-02-13 05:33:23  來源:經濟日報  作者:佚名  責任編輯:羅伯特

  治國必先治黨,治黨務必從嚴,從嚴必靠嚴明紀律。我們黨作為中國特色社會主義事業的領導核心,只有以更嚴的黨規黨紀來要求自己、約束自身,才能確保始終走在時代前列,肩負起歷史使命。黨的十八屆四中全會《決定》強調指出,“黨規黨紀嚴於國家法律,黨的各級組織和廣大黨員幹部不僅要模範遵守國家法律,而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己”。這一鮮明的論斷,體現了黨要管黨、從嚴治黨的內在要求,對新形勢下黨的各級組織和廣大黨員幹部提出了新的更高要求。

  一 為何黨內法規是建設法治中國的有力保障

  國有國法,黨有黨規。在革命戰爭年代,我們就是靠嚴明的黨規黨紀維護黨的集中統一,保持黨的凝聚力、戰鬥力。黨取得執政地位後,國家法律和黨內法規共同成為黨治國理政、管黨治黨的重器。經過長期的實踐探索,我們黨已初步形成了黨內法規制度體系框架,為黨的領導和執政活動、黨內政治生活、黨的建設等各方面工作奠定了重要制度基礎。

  歷史經驗表明,黨內法規是管黨治黨的重要遵循。按照黨內法規把黨建設好,鍛造出領導法治建設的中流砥柱,才能為全面推進依法治國、建設法治中國提供有力保障。黨內法規是依法治國進程中必須遵循的重要依據。黨的領導是中國特色社會主義的最大特色、最本質特徵。全面推進依法治國,既要求黨依據憲法法律治國理政,也要求黨依據黨內法規管黨治黨。正因為如此,黨的十八屆四中全會明確的全面推進依法治國的總目標,在提出的建設“五大體系”的任務中,就包括完善黨內法規體系的任務。這就要求我們在推進中國特色社會主義法治體系建設中,既要不斷完善中國特色社會主義法律體系,還要不斷完善黨內法規制度體系。

  黨的十八大以來頒布的部分黨內法規文件

  ◆ 2012年12月,《十八屆中央政治局關於改進工作作風、密切聯繫群眾的八項規定》。

  ◆ 2013年11月,《黨政機關厲行節約反對浪費條例》。

  ◆ 2014年1月,《黨政領導幹部選拔任用工作條例》。

  ◆ 2014年2月,《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》。

  黨內法規是實現國家治理現代化的重要引領。黨不治,則國不治;黨無綱常,則國無綱常。中國共産黨作為執政黨,在國家治理中發揮著統攬全局、協調各方的領導核心作用。只有黨內法規制度建設搞好了,黨的各級組織和全體黨員幹部自覺依照黨規黨紀和國家法律法規辦事,國家治理體系和治理能力現代化才能實現。因此,必須在憲法法律基礎上提出更加嚴格的黨內制度約束,提高黨的執政能力和執政水準,推動國家治理逐步現代化。

  黨內法規是促進國家法律法規實施的重要保障。黨制定黨內法規,調整黨內關係、規範黨內生活,為黨組織和黨員提供行為遵循;黨又領導人民制定憲法和法律,調整社會關係、規範社會秩序,為公民、法人和其他組織提供活動依據。黨內法規和國家法律法規都是黨和人民意志的反映,二者在本質上是一致的。歷史經驗告訴我們,如果黨內法規執行得好,國家法律法規就能得到較好的遵守;如果黨內法規執行得不好,國家法律法規的權威也樹立不起來,依法治國也就無法實現。因此,全面推進依法治國,必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

  二 為何黨規黨紀比國家法律要嚴

  “治國者先受制于法。”“政者,正也。子帥以正,孰敢不正。”“欲肅民風先正官風。”我國古代這些治國理政的名言警句都説明瞭一個道理:只有對治理者首先提出更嚴格的要求,國家才能治理好。

  我們黨是執政黨,是肩負神聖使命的政治組織,只有嚴明黨規黨紀,才能保證黨的事業有發展壯大的不竭力量。正所謂,“正其身者,方能正人”。基於此,黨的十八屆四中全會《決定》旗幟鮮明地指出:“黨規黨紀嚴於國家法律。”目的就是把黨規黨紀籠子的眼兒編得更小、標準更嚴,切實把權力關進制度的籠子裏。

  中國共産黨章程

  中國共産黨章程,是以馬克思列寧主義、毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系為指導,結合黨的建設的實踐而制定的黨的生活準則和行為規範。現行黨章于黨的十八大進行了部分修改,于2012年11月14日通過。除總綱外共11章53條。規定了黨的綱領、組織機構、組織制度、黨員的條件、黨員的義務和權利、黨的紀律等內容。黨章是最根本的黨內法規,全黨必須一律嚴格執行。黨的各級組織和廣大黨員幹部都要自覺學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章,自覺加強黨性修養,增強黨的意識、宗旨意識、執政意識、大局意識、責任意識,切實做到為黨分憂、為國盡責、為民奉獻。

  這是由黨的先鋒隊性質決定的。我們黨是按照自己的政治綱領、政治路線,為實現崇高的政治目標而組織起來的馬克思主義政黨,是中國工人階級的先鋒隊,同時是中國人民和中華民族的先鋒隊,是由先進分子組成的政治組織。“樹德莫如滋,除害莫如盡。”只有黨規黨紀嚴於國法,以更嚴的標準要求和約束各級黨組織和廣大黨員幹部,才能永葆黨的先鋒隊性質。

  ? 國法就是“國標”,是公民必須遵守的底線;黨規是黨員的標準,一定嚴於“國標”,否則黨就難以保持先進性。

  ? 有令不行、有禁不止,黨規黨紀就成了“稻草人”。

  ? 作為一名黨員,紀和法是兩個分不開的字眼,守法應先從守紀開始。

  ? 黨有黨規、黨員有黨紀,這是中國特色,也是中國優勢。

  ? 堅持“鐵八條”、堅決反“四風”,向問題叫板,讓群眾叫好。

  ? 黨員不能混同於老百姓,增加的是義務,減少的是權利。

  這是由黨的執政使命決定的。我們黨肩負著領導13億多人民建設中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的歷史使命,責任重大。“不以規矩,不能成方圓。”黨規黨紀的存在,就是讓每一位黨員銘記自己肩上的責任和特殊的使命。在領導人民全面推進依法治國的進程中,黨規黨紀嚴於國家法律,對黨員領導幹部提出了更高更多甚至更為嚴苛的要求,這對鞏固黨的執政地位、完成黨的執政使命來説,是理應如此、不言而喻的。

  這是由黨員的先進性決定的。黨員是有著特殊政治責任的公民。國家法律是全體公民必須遵循的行為底線。黨規黨紀對黨員的要求嚴於國家法律對普通公民的要求。認同和接受黨規黨紀的規範和約束,是對每位黨員入黨的基本要求。當你握緊拳頭向黨旗莊嚴宣誓時,就意味著主動放棄一部分普通公民享有的權利和自由,就必須多盡一份義務,就要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。黨員幹部尤其是高級幹部放棄的要更多,責任和擔當要更大。有些事情,普通公民可以做,黨員就不行。因此,自覺嚴格遵守黨規黨紀,是每一位黨員的自願選擇,也是對黨的莊嚴承諾。

  三 怎樣進一步完善黨內法規

  黨規黨紀的完備程度,是我們黨成熟與否、執政能力高低的重要標誌。今後不管發展到什麼階段,都離不開完備的黨規黨紀。總的來説,經過長期的實踐探索,黨內法規制度體系框架已經初步形成,為我們管黨治黨提供了重要遵循。

  同時也要看到,黨內法規制度建設還存在著一些亟待解決的問題。比如,一些法規不適應新形勢、新任務的需要,沒有與時俱進;個別工作領域還沒有制定出相應的法規制度;一些法規的配套規定或實施細則還不完善;部分法規之間的銜接不夠,存在著分散、矛盾、衝突等問題;一些法規落實不到位,沒有發揮應有的作用,法規制度的執行仍然存在形式主義、執行不力等問題。對這些問題,要採取措施切實加以解決。

  近年來,我們對黨內法規建設高度重視。2012年5月,中央出臺了《中國共産黨黨內法規制定條例》,被稱為黨內的“立法法”。黨的十八大以來,黨內法規制度建設不斷加快推進,特別是2013年11月,又頒布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》,明確了這5年黨內法規建設的目標任務。要按照黨的十八屆四中全會精神,根據《條例》和《規劃綱要》的要求,立足當前、著眼長遠、統籌推進,確保到建黨100週年時,全面建成內容科學、程式嚴密、配套完備、運作有效的黨內法規制度體系。

  完善黨內法規制度建設的工作目標

  在對現有黨內法規進行全面清理的基礎上,抓緊制定和修訂一批重要黨內法規,力爭經過5年努力,基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架,使黨內生活更加規範化、程式化,使黨內民主制度體系更加完善,使權力運作受到更加有效的制約和監督,使黨執政的制度基礎更加鞏固,為到建黨100週年時全面建成內容科學、程式嚴密、配套完備、運作有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。

  ——摘自《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》

  抓緊完善黨內法規制度體系。長期以來,黨內法規制度建設取得很大進展,現行有效的中央黨內法規有1部黨章、2部準則、22部條例,還有近百件規則、規定、辦法、細則等。應根據形勢發展的需要,切實做好黨內法規的立改廢釋工作,研究制定一批基礎主乾性黨內法規,整合形成一批綜合性黨內法規,抓緊制定一批實踐急需的黨內法規,及時廢止或修訂一批不適應現實需要的黨內法規,有效解決黨內法規制度中存在的缺失、“碎片化”和“老化”等問題。

  黨員幹部要以更高標準要求自己

  李雪勤(中央紀委研究室主任):各級黨組織和廣大黨員幹部是治國理政的主體力量,在立法、執法、司法、守法的各個環節中發揮著中堅作用,只有受到黨規黨紀和國家法律的多重有效約束,依法治國才有保障。黨員幹部帶頭執行法律,更加嚴格要求自己,在遵紀守法上作出表率,能夠同違法亂紀行為作堅決鬥爭,才能真正發揮模範帶頭作用,為實現全民守法帶來積極有力的影響。

  及時將實踐成果固化為制度。長期以來,我們在加強和改進黨的建設上探索了許多成功做法,積累了許多寶貴經驗。要認真加以總結並上升為法規制度。特別是黨的十八大以來,我們黨堅持黨要管黨、從嚴治黨,出臺八項規定,狠抓作風建設,部署開展黨的群眾路線教育實踐活動,深入推進反腐敗鬥爭,採取了一系列有力舉措,取得了管黨治黨的明顯成效。對這些有效做法和舉措,應進行認真梳理,以黨內法規的形式固定下來,形成長效機制。

  著力提高黨內法規的執行力。制度的生命力在於執行。再好的制度不執行、形同虛設,就一定會形成“破窗效應”。黨規黨紀也是如此。如果執政黨連自己的黨規黨紀都守不住、執行不下去,那麼依法執政就是一句空話。要切實肩負起黨要管黨、從嚴治黨的責任,以嚴的標準要求黨員、嚴的措施管住幹部,確保黨規黨紀成為剛性約束,決不能成為“稻草人”。

  問:什麼是“破窗效應”?

  答:“破窗效應”是犯罪學的一個理論。該理論認為:如果有人打壞了一幢建築物的窗戶玻璃,而這扇窗戶又得不到及時的維修,別人就可能得到某些示範性的縱容去打爛更多的窗戶。久而久之,這些破窗戶就給人造成一種無序的感覺,結果在這種公眾麻木不仁的環境中,違法違紀行為就會滋生、猖獗。“破窗效應”用以説明,不良現象如果被放任存在,會誘使人們仿傚,甚至變本加厲。

  四 黨內法規為何要同國家法律銜接和協調

  近兩年來,黨中央、中央紀委、中央各部門對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件開展了全面篩查。共梳理出黨內法規和規範性文件1178件,經過清理,廢止322件,宣佈失效369件,繼續有效的487件。清理工作的一項重要內容,就是清理那些同憲法和法律不一致、同國家相關法律法規交叉重復的文件,保證黨內法規與國家法律的銜接和協調。

  清理黨內法規和規範性文件的三種處理方式

  ——凡文件主要內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸,或同憲法和法律不一致的,文件已明顯不適應現實需要的,文件已被新的規定涵蓋或替代的,一律廢止。例如,20世紀五六十年代一些中央文件關於刑事案件處理程式的規定,與目前刑事訴訟法的規定相抵觸。這類文件都在此次被廢止之列。

  ——凡調整對象已消失、文件事實上已不再執行的,文件適用期已過的,有關事項或任務已完成、文件不需要繼續執行的,一律宣佈失效。例如,20世紀50年代中央出臺了一系列關於黨內監察委員會的規定,由於目前黨內不再設立監察委員會,這些文件事實上已失效。

  ——凡文件內容不存在問題的,或者雖存在一些問題但不影響繼續執行的,或者目前尚無其他文件可以替代、廢止時機條件還不成熟的,繼續有效。文件內容存在一些問題,需作修改,但修改前也繼續有效。例如,1959年《中央關於統一管理黨、政檔案工作的通知》等,雖有一定歷史痕跡,但主要內容和精神仍然適用。

  黨的十八屆四中全會提出,要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”。國家法律對全體社會成員的行為具有普遍約束力。黨規黨紀著重規範黨的政治紀律、組織紀律,保證黨員堅定理想信念宗旨、保持優良作風、堅守道德操守。為什麼要強調黨內法規同國家法律的銜接和協調呢?

  提高管黨治黨水準,需要黨內法規同國家法律銜接好、協調好。我們黨是一個有著8600多萬黨員的大黨,黨員數超過很多歐洲大國的人口數量。在當前情況複雜多變的國內外環境中,管黨治黨任務極其繁重。要把黨建設好,提高黨的執政能力,一方面要按照黨規黨紀來約束黨組織和黨員幹部,另一方面要保證黨組織和黨員幹部在憲法和法律的範圍內活動。這就需要注重黨內法規同國家法律的銜接和協調,既保證黨組織活動和黨員行為符合黨規要求,同時又遵循法律規範。

  推進國家治理體系和治理能力現代化,需要黨內法規同國家法律銜接好、協調好。當前,與新形勢新任務新要求相比,我國在國家治理體系和治理能力方面還有許多地方亟待改進。從國家治理體系來看,國家法律法規和黨內法規是兩個重要依託;從國家治理能力來看,核心是提高黨的依規治黨能力、依法執政能力。要推進國家治理體系和治理能力現代化,就必須在完善國家法律體系的同時完善黨內法規體系,實現兩者的有效銜接和有機統一。

  完善中國特色社會主義法治體系,需要黨內法規同國家法律銜接好、協調好。這是因為,我們的法治體系是由法律規範體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系、黨內法規體系五個部分組成的有機整體,黨內法規體系必須同其他四個部分相協調,特別是要同國家法律相協調。但目前還存在銜接不夠、協調不夠的地方,如部分黨紀規定與法律重復,有些黨紀規定需要轉化為法律法規,等等。要從完善中國特色社會主義法治體系的高度,注重黨內法規與國家法律的銜接和協調,合力推進依法治國的進程。

  清理黨內法規和規範性文件需要“過五關”

  第一關:確定清理範圍。中央辦公廳會同國家檔案局,對新中國成立至2012年6月期間出臺的2.3萬多件中央文件進行全面梳理,將其中規範黨組織工作、活動和黨員行為的1178件黨內法規和規範性文件納入清理範圍。

  第二關:部門審核。綜合考慮文件調整事項目前的主管權屬,中央辦公廳將清理文件分送50多個中央有關部委和單位,對相關文件進行審核,研究提出初步清理意見。

  第三關:集中審核。中央辦公廳會同中央紀委機關、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部等成立集中審核工作組,對有關部委和單位提出的初步清理意見進行研究論證,對清理文件逐件進行審核,形成擬廢止、宣佈失效、繼續有效三個文件目錄。

  第四關:徵求意見。中央辦公廳將上述三個文件目錄分送有關部委和單位徵求意見,形成一致的文件清理處理意見。

  第五關:審批發佈。中央辦公廳起草清理決定稿,按程式報請中央審批通過,以中共中央文件形式發佈。

  怎麼實現黨內法規與國家法律的有機銜接呢?必須堅持以黨章和憲法為基本遵循,將黨章規定的“黨必須在憲法和法律的範圍內活動”和憲法規定的必須堅持黨的領導的原則,貫徹到黨內立規實踐中,保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一。應切實做好黨內法規的立改廢釋工作,對於黨規黨紀中雖有規定但可以由法律法規進行規範的,儘量通過法律法規來體現;對於法律既沒有規定也不適合規定的事項,應由黨內法規逐步實現全面覆蓋;對於同實踐要求不相適應的黨規黨紀,應及時修訂或廢止;對於立法法明確規定應由國家法律規定的事項,黨內法規不應作出規定;對於那些經過實踐檢驗應轉化為法律的黨規黨紀,應及時通過法定程式將其轉化為國家法律,逐步形成黨內法規與國家法律的銜接機制。

  《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013—2017年)》,人民出版社2013年版。

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