中國經濟網北京2月2日訊（記者 崔文苑）今日，國務院發佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》。

　　轉移支付有多重要？

　　全國財政收入分為中央財政收入和地方財政收入，大約各佔一半。在中央財政收入中，“小頭”用於本級支出，約70%以稅收返還和轉移支付形式轉給地方使用，對地方財政支出貢獻度約4成。有學者形象地表述，地方支出1塊錢，4毛都來自轉移支付。

　　這些關係到保障基層財力、促進區域基本公共服務均等化的轉移支付資金，近年來在依法理財、增強透明度、加強監管等方面有了不小的進步，但仍存在結構不夠合理、分配使用不夠科學、使用不夠高效等問題。黨的十八大、十八屆三中全會都提出要推進轉移支付制度改革。這一財政資金的管理使用，儼然已經與國家治理的現代化“掛鉤”。

　　2月2日，國務院發佈《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》。中央、地方事權和支出責任問題能否得以明確？專項轉移支付如何清理規範？轉移支付資金如何提高效率？帶著這些問題，《經濟日報》記者走訪了財政部預算司有關負責人和財稅專家。

　　厘清中央、地方事權和支出責任

　　我國人口多、地域廣，經濟社會發展不平衡，區域協調發展任務繁重。同時，中央政府支出規模相對較小，大部分支出在地方實現，這也就形成了中央、地方事權和支出責任不清晰、轉移支付結構不合理的問題。

　　這也是此次國務院發文著重解決的問題。根據《意見》，中央委託給地方的事權，或中央地方共同事權，列為專項轉移支付。屬於地方事權的項目，由地方承擔支出責任，中央通過一般性轉移支付給予支援。屬於中央事權的，由中央全額承擔責任，不牽扯轉移支付。

　　“從法制角度，確定了轉移支付的兩大類別，使得制度結構得以明確。”中國人民大學財政金融學院院長郭慶旺接受《經濟日報》記者採訪時表示。

　　財政部財科所所長劉尚希進一步分析認為，“這將國家治理與‘花錢行為’結合在一起。進一步理順分稅制下事權和支出責任不匹配的問題。”

　　也正是基於促進事權與支出責任相匹配的考慮，《意見》進一步指出，要逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上，並大幅增加對老少邊窮地區的轉移支付。“地方承擔的事務較多，對其來説，一般性轉移支付好比是‘雪中送炭’，可以統籌用於缺錢的領域。”財政部財科所副所長白景明告訴《經濟日報》記者。事實上，這些年來，中央財政持續加大對地方一般性轉移支付力度，佔比從2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。以2014年為例，東部、中部、西部一般公共預算佔比為54:25:21，轉移支付後，變為39:31:30，有效增強中西部欠發達地區的基層財力，促進地區間基本公共服務均等化。

　　“新招”應對專項轉移支付“舊疾”

　　專項轉移支付，顧名思義，一般是專款專用，能夠促進重大政策、重大項目的落實。比如，為支援建立城鄉居民養老保險，中央財政對中西部的基礎養老金進行全額補助，對東部地區50%補助，極大激發社會參加社會養老保險的熱情。城鄉居民社會養老保險參保總人數連年高速增長，至2013年末參保人數達到49750萬人。

　　但是，這種“集中力量辦大事”的專項轉移支付，卻也因為資金大多都被上級政府規定了支出方向，即便閒置，也不能統籌使用到更缺錢的領域。例如，某地教育專項充沛，由於生源穩定，每年增長的錢花不掉就形成節余。而對該地來説，沒有一家大型醫院，改善醫療衛生條件面臨大的資金缺口。問題就在於，教育專項的錢，不能用於醫療衛生。

　　“上級政府沒有下級政府那麼了解當地情況，卻事先規定資金用途。如果不能對症下藥，就會造成資金使用效率低下。”白景明説。此次完善轉移支付制度的重點，就要充分考慮，能否提供有效的公共服務等情況下，清理整合專項轉移支付，讓更多資金通過一般性轉移支付劃撥，使得地方政府可以統籌使用。

　　按照《意見》，取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下等已無必要繼續實施的項目。確需保留的項目，也要建立健全定期評估和退出機制。並對目標接近、資金投入方向類同等項目予以整合，嚴格專項數量。

　　“事實上，2013年下半年以來，中央財政積極清理、整合專項轉移支付。僅2014年，就將專項轉移支付項目由前一年的220個，壓減到150個左右，減少了三分之一。在這一政策的引導下，2015年將加大清理整合的力度。”財政部預算司有關負責人告訴《經濟日報》記者。

　　對於嚴控專項轉移支付，《意見》中還有兩大“不得不説”的新變化。

　　一是改變以收定支專項管理辦法。逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦産資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。“將資金納入預算管理統籌使用，杜絕形成‘小財政’。這就限制了部門的權力，防止其有一碼事，設一個專項。收支難以監督和規範。”劉尚希説。

　　二是中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。從此前情況來看，中央財力有限，所以在支援地方教育、科技、農業等方面時，要求地方配套，這樣才能完成目標。但專項多了之後，地方配套的壓力過大，會造成一些“半拉子”工程。“現在不強行‘掛鉤’了，只要錢投入到教育等這些領域就行。等於實際投入沒少，只是改由地方自行統籌安排。”白景明説。

　　在這些具體政策的指引下，縱向上“管得太多、專項太繁”，橫向上政府統籌力度不夠的這些問題都得以解決。

　　“通過改革推動政府職能轉變，改變以前的‘專項’思維，為現在的‘統籌’思維。”劉尚希建議説，政策已經確定了大的改革框架，但還需要具體的實施辦法。

　　將逐步取消競爭性領域專項

　　“市場競爭機制能夠有效調節的專項應堅決取消。”《意見》中的這一細節，讓關注這一領域改革的財稅專家們“眼前一亮”。因為導致專項轉移支付資金效率不高，除了有“小、散、亂”的原因，還有過多用在市場化程度較高、不太“差錢”的地方，形成資金浪費。

　　根據《意見》，因價格改革、宏觀調控等配套的競爭性領域專項，應明確執行期限，到期取消。毫無疑問，這是考慮到競爭充分的領域，更適合通過市場化的方式來籌集資金，因而能夠減少政府“貼錢”力度。據了解，2015年就有望取消一批競爭性領域項目的專項，不過目前這些項目還未對外公開。

　　郭慶旺看來，《意見》的創新之處不止於此，“不僅規定如何嚴控，更在‘卡脖子’的同時準備好了‘出路’。即探索基金管理模式。”他説。

　　比如，成立於2014年9月的國家積體電路産業投資基金，就是一個典型的案例。這個由國開金融、中國煙草等8家企業作為發起人，吸引金融機構、社會資金建立的國家一級基金，未來10年將拉動5萬億元資金投入到晶片産業領域。

　　與該基金一樣，此後更多的競爭性領域，將逐步改變行政性分配方式，主要採取基金管理等市場化運作，讓財政資金與金融資本相結合，撬動社會資本來做之前靠專項“補貼”完成的事。

　　除此之外，還有一種“出路”。“就是用稅收優惠政策替代部分競爭性領域專項。”財政部預算司有關負責人表示，可以通過稅收優惠政策取得類似或更好政策效果的，應儘量採用稅收優惠政策，相應取消競爭性領域專項。