編者按：目前，我國經濟已經進入中高速發展的新常態，外匯儲備近4萬億元，整體投資實力日益增強，對外直接投資持續快速發展，我國資本“走出去”的步伐將進一步加速。在支援中國資本輸出的過程中，面對構建外匯政策支援體系、識別風險、構建投融資主體等問題，本刊特邀請國家外匯管理局、中國社會科學院和商務部等相關領導專家進行了分析探討。

　　商務部數據顯示，2014年1～11月，我國對外直接投資流量為898億美元，同比增長11.9%。如按這一增速測算，2014年全年我國對外直接投資流量有望接近1200億美元，超過當年利用外商直接投資金額，“走出去”規模將首次超過“引進來”規模。這一數據表明，我國經濟已經實現了從産品輸出到資本輸出的升級，綜合國力不斷增強。隨著我國經濟進入新的階段，越來越多的中國企業將放眼海外，我國資本“走出去”的步伐將進一步加速。為了支援中國資本輸出，近年來，國家外匯管理局（下稱“外管局”）充分發揮改革創新精神，以簡政放權、促進貿易投資便利化為突破口，不斷深化資本項目外匯管理改革，積極構建“走出去”外匯政策支援體系，穩步有序推動跨境資本和金融交易開放。

　　逐步取消行政審批

　　改革開放初期，由於我國面臨資本和外匯“雙缺口”，為儘快促進國民經濟健康快速發展，國家出臺了一系列利用外資政策，在吸引外資進行經濟建設方面取得了較好成效。但境內企業“走出去”開拓國際市場則還處於較低的水準，主要以承包工程、勞務合作和設計諮詢為主，技術含量很低，難以打開國際市場，“走出去”與“引進來”明顯不均衡。隨著改革開放不斷深入和我國經濟實力逐步增強，特別是在我國加入世界貿易組織後，一些境內企業具備了一定的資本和技術優勢，並通過逐步參與和進入國際市場，積累了一些境外投資管理和經營經驗，具備了一定的國際競爭力。在此背景下，外匯局在充分調研企業實際業務需求的基礎上，逐步放寬企業進行境外直接投資方面的限制，積極支援境內企“走出去”參與國際競爭，提高競爭力。

　　展改革試點（2001年～2005年4月）

　　為支援有實力的境內企業“走出去”發展，外匯局于2001年開始在部分地區進行境外投資外匯管理改革試點，內容包括核準購匯額度，允許境內企業購匯或使用外匯貸款境外投資，擴大分局審批許可權，重點保證國家戰略性境外投資項目、援外項目和國家鼓勵的境外投資項目的用匯，將用匯政策與我國境外投資的發展戰略和産業導向協調，共同為宏觀經濟發展服務。

　　2002年，為探索建立境外投資外匯管理的新體制，外匯局在浙江、山東、福建、廣東、江蘇、上海六省（市）開展了境外投資外匯管理改革試點，給予每個試點地區2億美元的境外投資購匯額度，並進行了管理方式調整：取消境外投資外匯風險審查和匯回利潤保證金要求；側重對境內投資主體和資金來源的審查；允許符合條件的企業購匯進行境外投資；對境外投資實行登記管理制度；明確外資企業、民營企業可作為投資主體進行境外投資；優先保證國家重點項目、帶料加工與出口創匯項目用匯。

　　境外投資外匯管理改革試點，既是境外投資外匯管理改革基本思路在局部的先行實踐，又有針對性地解決了現實中存在的一些問題，社會反響良好。很多地方和企業反映，外匯局為企業“走出去”提供了實實在在的支援，有力地促進了企業的境外發展。上述政策出臺後，境外投資項目及購匯數額均有較大幅度的增長。據外匯局統計，2002年當年，我國在境外設立中資企業共計350家，雙方協議投資總額14.46億美元，同比增長49％，中方協議投資金額9.83億美元，同比增長24.4％。2002年境外投資購匯5.17億美元，比上年同期增長116%。

　　試點推廣與完善（2005年5月～2009年7月）

　　2005年5月，為加快實施“走出去”戰略，外匯局在認真總結前期境外投資改革試點經驗的基礎上，出臺了《關於擴大境外投資外匯管理改革試點有關問題的通知》，將改革試點推廣至全國，並將購匯總額度從33億美元增加至50億美元。主要包括：一是將境外投資外匯管理改革試點範圍擴展到全國；二是將全國（分解到各地區）年度境外投資購匯總額度由33億美元提高到50億美元，且根據實際需要，經批准後還可予以追加額度；三是下放審批許可權，將省一級分局對境外投資外匯資金來源的審查許可權由原來的300萬美元提高到1000萬美元。以上政策措施的出臺，産生了明顯的效果。商務部統計數據顯示，2005年當年，我國非金融部門對外直接投資凈額122.6億美元，同比增長123%，較2002年增長了4.5倍。

　　2006年，為完善鼓勵境外投資的配套政策，便利境內投資者開展對外直接投資和跨國經營，促進國家對外投資産業政策的有效實施，外匯局發佈了《關於調整部分境外投資外匯管理政策的通知》。取消了境外投資購匯額度的限制，自2006年7月1日開始，不再核定並下達境外投資購匯額度，充分滿足境內投資者對外投資的外匯需求；允許境內投資者先行匯出與其境外投資有關的前期費用。上述政策調整有利於進一步貫徹落實“走出去”發展戰略，促進生産要素跨境流動，優化資源配置，更好地滿足企業境外投資發展需要。據外匯局統計，2006年，全國共有1269個對外直接投資項目通過了外匯資金來源審查，同比上升34%。中方協議投資總額147億美元，同比上升111%。聯合國貿發會議數據顯示，2006年，中國對外投資居世界第18位，成為增長最快的新興對外直接投資國。

　　確立以登記為核心的管理框架（2009年8月至今）

　　2009年，國家外匯管理局提出外匯管理理念和方式“五個轉變”，即從重審批轉變為重監測分析，從重事前監管轉變為強調事後管理，從重行為管理轉變為更加強調主體管理，“有罪假設”轉變到“無罪假設”，從“正面清單”轉變到“負面清單”。“五個轉變”提出後，外匯管理改革步伐開始提速，簡政放權力度逐漸加大，境外投資外匯管理改革走在了前列。2009年7月，外匯局在整合和固化前期改革成果的基礎上，發佈了《境內機構境外直接投資外匯管理規定》，初步建立起以登記為核心的境外直接投資外匯管理框架。主要包括：簡化審核程式，改革境外直接投資外匯資金來源事前審查為事後登記，並取消了境外直接投資資金匯出核準；擴大境內機構境外直接投資的外匯資金來源。境內機構可使用自有外匯資金、符合規定的國內外匯貸款、人民幣購匯或實物、無形資産、留存境外利潤等多種資産來源進行境外直接投資；取消對境外投資購匯額度的限制，在全國範圍內實現境外直接投資“按需供匯”；允許境內機構在其境外項目正式成立前的籌建階段匯出前期費用，不再強制要求境外投資利潤匯回等。

　　2012年，外匯局先後發佈《關於鼓勵和引導民間投資健康發展有關外匯管理問題的通知》和《關於進一步改進和調整直接投資外匯管理政策的通知》。前者進一步簡化了境外直接投資資金匯回管理，並適當放寬個人對外擔保管理，以促進民間資本“走出去”發展；後者則進一步簡化了境內機構境外直接投資的外匯管理流程，放鬆了相關管理內容，縮短了辦理時限。2014年初，外匯局發佈實施《關於進一步改進和調整資本項目外匯管理政策的通知》，將境內機構境外直接投資前期費用由10萬美元提升至300萬美元，並將審核許可權全部下放至分支局，進一步便利境內機構“走出去”發展。

　　經過上述改革，境內機構境外直接投資外匯管理環節已無任何前置性審核。企業境外直接投資業務在獲得相關主管部門批准後僅需到外匯局辦理外匯登記手續，後續賬戶開立及購付匯業務均在完成登記後直接在銀行辦理。業務辦理時限也大為縮短，大部分境外直接投資業務辦理時限已由20個工作日縮短為5個工作日，有些地區可實現當場辦理。

　　目前，企業在外匯局和銀行辦理境外直接投資外匯業務已經非常簡便，無任何政策障礙。總體來看，境內企業“走出去”在匯兌環節已無管制，境外直接投資外匯管理已實現基本可兌換，大大便利了境內機構參與國際經濟技術合作和競爭。外匯局國際投資頭寸統計數據顯示，截至2014年9月末，我國對外直接投資資産餘額為6648億美元，較2004年末增長11.6倍。

　　不斷放寬境外放款外匯管理

　　在我國境外投資穩步發展並取得積極成效的同時，境外融資難和流動資金不足的問題一直是困擾已“走出去”的境外直接投資企業發展壯大的因素之一。為積極服務境外中資企業，支援境外投資企業做大做強，外匯局于2004年10月發佈了《關於跨國公司外匯資金內部運營管理有關問題的通知》，允許符合條件的跨國公司境內成員公司之間採取境內委託外匯放款方式，集合境內外匯資金，調劑境內外匯餘缺；允許符合條件的跨國公司境內成員公司向境外成員公司放款，集合或調劑區域、全球外匯資金，優化外匯資源配置。上述政策的出臺，為跨國公司提高外匯資金使用效率、降低財務成本提供多種解決方案，在進一步改善我國外商投資環境、鼓勵和吸引外資跨國公司在我國設立地區總部的同時，有利於增強中資跨國公司的整體競爭優勢，推動“走出去”發展戰略的深入貫徹實施。

　　2008年，受國際金融危機的影響，境外金融機構流動性壓力增加，國際融資環境惡化，再加上國內金融機構跨境服務水準有待進一步提升等因素，影響了境外投資企業的後續發展。在此情況下，為重點支援有資金實力的企業“走出去”，進一步促進投資貿易便利化，更好地應對國際金融危機，外匯局在認真總結境外放款試點經驗的基礎上，于2009年6月出臺了《關於境內企業境外放款外匯管理有關問題的通知》。主要包括：擴大了境外放款主體，由原來只允許符合條件的中外資跨國公司對外放款擴大到符合條件的各類所有制企業；擴大了境外放款的資金來源，允許境內企業在一定限額內使用自有外匯和人民幣購匯等多種資金進行境外放款；簡化了境外放款的核準和匯兌手續，境外放款專用外匯賬戶的開立、資金的境內劃轉以及購匯等事宜均由外匯指定銀行直接辦理；完善了境外放款的統計監測與風險防範機制，包括完善了境外放款資格和額度的核準管理制度，明確了境外放款有效期限等，構建了比較完善的境外放款外匯資金流出入統計監測機制。

　　2014年初，外匯局進一步放寬了境外放款主體資格要求，允許境內企業向與其有直接或間接持股關係的境外關聯企業放款。同時，取消了境外放款額度兩年有效使用期限制，對於確有客觀原因無法收回本息的境外放款，允許境內企業向所在地外匯局申請辦理登出登記手續。

　　上述政策的實施有利於境內企業充分利用“兩個市場、兩種資源”，擴大國際經濟技術合作，有助於緩解境外直接投資企業融資難和流動性資金不足的問題，支援各類所有制企業"走出去"以帶動出口，進一步促進境外直接投資企業的發展和壯大。

　　深化跨境擔保外匯管理改革

　　改革金融機構對外擔保管理，便利境外投資企業後續融資。為支援境內企業走出國門，拓展市場，參與國際競爭，外匯局對銀行為境外投資企業在海外融資擔保的管理政策進行了調整，于2005年8月發佈了《關於調整境內銀行為境外投資企業提供融資性對外擔保管理方式的通知》。將境內外匯指定銀行為我國境外投資企業提供的融資對外擔保管理方式由逐筆審批調整為年度餘額管理，銀行可在已核定的指標額度之內為境外投資企業提供融資性對外擔保，不再報外匯局逐筆審批；將實施對外擔保餘額管理的銀行範圍由個別銀行擴大到所有符合條件的境內外匯指定銀行；將可接受境內擔保的政策受益範圍由境外中資企業擴大到所有境內機構的境外投資企業，包括國有企業、民營企業、外商投資企業等在境外設立的公司和企業。上述政策調整，有利於鼓勵和支援有比較優勢的各類企業對外投資，在更大範圍、更廣領域和更高層次上參與國際經濟技術合作和競爭；也有利於促進中、外資銀行的平等競爭。

　　進一步改革對外擔保管理模式，支援境內機構“走出去”。為支援境內機構“走出去”，滿足境外投資企業對境內信用支援的政策需求，進一步促進貿易投資便利化，外匯局于2010年7月發佈了《關於境內機構對外擔保管理問題的通知》。放寬了被擔保人的資格條件，擴大對外擔保業務範圍；放寬了擔保人財務指標限制，降低被擔保人的盈利要求；調整了對外擔保餘額指標的管理範疇和核定方法；明確了銀行非融資性擔保的管理方式；取消了銀行對外擔保履約核準，明確其他主體對外擔保履約程式。上述政策簡化了對外擔保管理程式，明確了相關管理要求，有助於境外投資企業更好地獲取境內信用支援，有助於提高境內金融機構風險管理水準。從政策實施情況看，銀行提供的融資性對外擔保業務明顯增加，融資性對外擔保餘額由2010年9月末的377億美元增長至2010年12月末的459億美元，增幅達22%，對於促進境內機構“走出去”發展起到了積極作用。

　　大幅度放鬆跨境擔保外匯管理，推動擔保項下可兌換。隨著我國涉外經濟的快速增長，國際收支交易規模的不斷擴大，跨境擔保行為也日趨多樣化和複雜化，由於過去的法規僅涵蓋對外擔保和外保內貸，未涉及其他類型的跨境擔保，已不能滿足當前市場發展需求。因此，在推動簡政放權和資本項目開放的大背景下，外匯局以“五個轉變”為指導思想，調整管理思路，在前期充分調研和廣泛徵求社會各方意見的基礎上，于2014年上半年發佈實施了《跨境擔保外匯管理規定》，大幅度放鬆了跨境擔保外匯管理。一是深化外匯管理改革，全面規範跨境擔保外匯管理。根據外匯管理的目標和職責，合理界定跨境擔保的外匯管理範圍，將符合法律的形式要求、以付款為擔保履約方式、對國際收支可能産生重要影響的所有類型跨境擔保納入政策調整範圍。二是大力推動簡政放權，改革跨境擔保外匯管理方式，大幅改善境內企業的投融資跨境擔保政策環境。取消所有與跨境擔保相關的事前審批，取消擔保履約事前核準，取消大部分業務資格條件限制，代之以比例自律和登記管理；只“擔保履約後新增居民對非居民負債或債權的部分跨境擔保”納入逐筆登記範圍。同時，通過上述調整，全面改革清理整合相關法規，廢止了涉及跨境擔保的12項規範性文件，進一步提高了政策法規的清晰度和透明度。三是實現中、外資企業統一待遇，為境內企業融資提供了更大便利。在外保內貸領域，在符合相關限制性條件的情況下，允許中、外資企業自行簽約，並允許在凈資産的1倍內辦理擔保履約，統一併大幅度改善境內中、外資企業的外保內貸政策。

　　上述三次政策調整大大簡化了對外擔保管理程式，實現了跨境擔保外匯管理政策的統一和跨境擔保項下的基本可兌換，有助於境外投資企業更好地獲取境內信用支援，特別是在境內融資成本相對較高、中資銀行海外分支機構尚未設立因而“走出去”企業直接向境外銀行申請貸款難度較大的情況下，境外投資企業可以借助國內母公司的實力通過銀行擔保獲得當地金融機構的授信支援，可有效降低企業融資成本並拓寬企業融資渠道，解決境外投資企業境外融資困難、授信不足等問題，有利於更好地促進境內機構“走出去”做大做強。■

　　郭 松 作者係國家外匯管理局資本項目管理司司長