推進新型城鎮化是當前我國經濟社會發展的重要戰略，相關部門日前也公佈了64個國家新型城鎮化綜合試點地區。在推進新型城鎮化的進程中，不可避免地遇到了諸如城鎮化建設投融資、“土地財政”和基本公共服務等相互交織的問題。特別是在地方債受到新預演算法嚴格約束的情況下，如何處理好三者之間的關係極為重要。近日，在中財——鵬元地方財政投融資研究所、中央財經大學財政學院、中國財政協同發展創新中心主辦的“新型城鎮化進程中的‘土地財政’和公共服務問題研討會”上，與會學者圍繞上述問題展開了研討。

　　與會學者指出，所謂“土地財政”是一個非正規的概念，其中包括小中大三個口徑。小口徑僅指土地出讓金收入，即土地出讓成交價款。中口徑除前者外，再加上土地相關的稅費收入，以及建築業和房地産業帶來的收費收入。大口徑則是除地方政府預算內和預算外直接與土地房産相關的租稅費，還包括與之間接相關的財政收入。一般來説，“土地財政”以小口徑使用較多。中國人民大學財政金融學院教授呂冰洋分析了“土地財政”的性質。他説，土地可以看做是一種定額資金，從契約角度看，政府向企業徵收的土地出讓金可以看作是未來收益的折現，其定額是可變的。所謂“土地財政”，就是可變的定額加上固定的分成。但是，中央與地方的分成是可變的，比例是可以調整的，以此調節當事方，如地方政府或者企業的行為。

　　與會學者認為，綜合來看，“土地財政”的正面效應應該給予肯定，它對於我國過去十年來的經濟社會發展和城鎮化的快速推進都起到了不可或缺的作用。但是，近年來，“土地財政”發生了值得注意的變化。中南財經政法大學財稅學院院長陳志勇教授認為，經過多年來的改革，所謂“土地財政”模式正處於不斷弱化的過程中。主要證據包括：一是土地收益水準不斷下降，土地徵用成本不斷攀升，按國家政策提取各種收益後所剩不多；二是隨著“營改增”推進至房地産領域，地方政府由房地産所獲得的收益將不斷“縮水”；三是農村土地制度改革，包括宅基地、集體經營性用地等，要保障農民和集體經濟的利益；四是保證18億畝耕地紅線的硬性規定；五是城鎮化過程中農業轉移人口市民化給地方財政帶來巨大壓力，政府為之承擔了較大的壓力和責任；六是近年來地方債的快速上升，從側面説明瞭“土地財政”模式不斷弱化的趨勢。

　　在“土地財政”不斷弱化的情況下，政府的財政壓力卻在不斷強化，如加強城鎮基礎設施建設，實現農民工市民化等帶來的基本公共服務等問題。從財政角度看，如何解決這些問題？

　　陳志勇認為，可從以下幾個方面解決問題：一是堅持完善分稅制，加強地方稅建設。除中央的轉移支付外，地方也要有自己的主體稅。二是地方政府舉債權下移。在預演算法賦予省級政府一定舉債權的基礎上，以制度化和規範化為前提，進一步將地方政府舉債權下移。三是不斷提高政府治理能力，進一步優化財政支出結構，提升資金使用效率，盤活存量資金。

　　中央財經大學教授溫來成代表《中國新型城鎮化進程中的土地財政和公共服務問題研究》課題組介紹了對於上述問題的觀點。

　　關於“土地財政”，主要包括：第一，改革土地産權制度、嚴格土地管理。“土地財政”僅是表面現象，深層原因在於我國的土地管理制度，即城鎮土地歸國家所有、農村土地歸集體所有，其間巨大的價差形成了地方政府以及一些利益群體進行尋租的重要機會。解決“土地財政”問題，更根本的途徑在於改革我國的土地制度。第二，增強財政體制的內在穩定性，減少地方政府對土地收入的依賴。第三，規範土地收入的分配和管理，削弱“土地財政”的動機。加大對失地農民的保護力度，加強市場化的補償。嚴格預算管理和土地收入用途。第四，加快地方政府職能轉變的步伐，改變地方政府政績考核機制。

　　在公共服務和融資模式方面，主要包括：

　　第一，實現新型城鎮化過程中公共服務供給模式的創新，特別是在公共教育、醫療、衛生、保障性住房、養老保險、環境保護、公共服務等領域推行PPP模式。第二，實現新型城鎮化過程中公共服務融資模式的創新。市政債券將是地方政府在新型城鎮化過程中融資走向制度化、規範化的重要途徑。第三，面對在新型城鎮化過程中公共服務不足的問題，應把增加總量、優化結構以及盤活公共資源存量相結合，促進新型城鎮化過程中的公共服務均等化。尤其是盤活現有公共資源，應該成為解決新型城鎮化過程中公共服務不足問題的重要途徑。