◎李宇嘉

　　首次全國範圍的土地審計正式拉開序幕，重點是近6年來高達15萬億元、佔地方財政收入60%左右的土地出讓金收支，各界對此關注也開始升溫，希望多年來呼籲的“去土地財政”能夠藉此實現。客觀地説，土地財政解決了地方政府財權事權不對等的問題，迎合了快速城市化背景下地方政府籌集公共服務資金的需要；而借助於土地財政，城鎮面貌和基礎設施滯後於城市發展的局面也大為改觀。同時，通過工業地價優惠和減免、土地出讓金支援工業園區基礎設施建設，土地財政也為降低工業化成本、提高産業國際競爭力做出巨大貢獻。

　　但是，土地財政所帶來的資産泡沫、金融風險、地方債務失控、實體經濟空虛、經濟社會轉型艱巨、貧富差距和民生問題、土壤污染和環境問題、政府市場邊界不清、地方政府行為利益化等經濟社會問題，讓各界在近年來越來越認為，土地財政得不償失。若不去除土地財政，不僅上述問題無法解決，當前及未來一系列亟待推進的、深層次的改革也無法見實效。

　　因此，以本次從上到下的全面審計，查清楚每一宗用地出讓中，是否存在違規出讓土地的問題，如出讓主體不合法、未落實“招拍挂”制度、未落實耕地保護政策、違反國家供地政策、徵地補償不到位、改變規劃條件的利益輸送等；是否存在應徵未徵、擅自減免、截留或變相返還土地出讓金等問題；是否存在人為加大土地開發成本支出而降低土地出讓實際收益，違規使用、擠佔、挪用土地出讓金等問題等。若這些問題都能夠得到落實，並嚴厲查處每一環節存在的違規行為、相關政府部門和責任人，則土地出讓金能夠完全用於供給公共服務所需，而地方政府對於土地財政的依賴也會消除，上述土地財政亂象也就消除了。

　　由於我國不具有地方政府信用，也就是説，地方政府不能像西方的地方政府一樣，可以靠自身的信用到資本市場籌集資金 （即發行地方債）。同時，我國也不具備西方政府的主體稅種——房産稅徵收的法律基礎和不動産産權基礎，以營業稅為主的流轉稅就成為地方政府的主要收入來源，這就激勵地方政府拼命地做大經濟規模。而以土地出讓帶動社會融資的項目開發和建設、園區建設的模式，是短期內做大經濟規模和稅收規模的最佳方式，這是地方政府最大限度出讓土地和支配土地出讓金的根本原因。

　　此外，本世紀以來，由於我國加入WTO後成為世界工廠，而城市化的進程也同時快速開啟，再加上地方政府之間經濟總量競標賽的政績考核激勵，地方政府的財政支出迅速增加，特別是在工業基礎設施建設、城市公共服務設施（如道路等基礎設施和地下管網等市政設施）的支出上。土地財政不僅迎合了地方政府短期內需要融鉅資的需求，而且其在組織資金上的效率也非常高，即時代選擇了土地財政。

　　因此，從本質上看，土地財政是財稅體制不健全、中央地方關係有待捋順的情況下，地方政府實現政績目標、籌集公共服務建設資金的一種模式。從這個角度看，土地財政並沒有什麼不好。如果土地市場能夠做到公開出讓、足額補償，並將徵收的資金完全用於老百姓需要的公共服務設施，如保障房建設、失地農民基本社會保障、新區學校醫療設施、公共服務一體化建設等，土地出讓金也就完全符合了“取之於民、用之於民”的本質，也就真正配得上“土地財政”的稱號。

　　但問題是，很多地方土地出讓打的是“土地財政”的旗號，口號是財權事權不匹配、供給公共服務的需要，但行的卻是做大經濟規模、美化城市外在形象、提供一些高大上卻不符合老百姓需要的公共設施（如博物館、展覽館、城市廣場、超高層城市地標）等本質。特別是，靠土地出讓帶動項目開發建設和運作這一鏈條，是由土地出讓、規劃許可、政府平臺運作、項目招投標、項目融資、材料採購、項目維護和債務償還等等多個不透明、操作空間大和政府權力見縫插針的環節所形成的閉環。

　　在這一閉環上，任何一個環節都可能存在著權力插手、行政干預、政府個人意志、利益輸送的問題。根據中央巡視組的反饋情況，在今年前三輪被巡視的21個省份中，有20個省份發現了房地産業腐敗，佔比達95%，這一證據是對於我們上述邏輯分析和各種問題猜測的最佳兌現。因此，有理由判斷，土地財政已經脫離了公共財政的範疇，財政是政府實現公共職能時資金的收和支，核心的財政的預算和決算問題，即一個財政年度內要花多少錢、錢從哪來、花了多少錢、花在哪、是否符合規範等等。

　　不管是地方政府經濟增長目標、稅收目標，還是部門和個人利益，以土地出讓為起點的項目開發、土地出讓金的收支行為，可能已經脫離了財政的範疇，其長期在預算外運作和小金庫運轉特徵，已經讓土地出讓金在很大程度上異化為實現地方政府經濟增長和增加稅收職能、擴大地方政府邊界、獲得個人利益的怪胎，與“取之於民、用之於民”的公共服務本質差之千里。

　　筆者認為，本次土地審計，其主要目的不應該是去除土地財政，而是回歸土地財政“取之於民、用之於民”的本源，還土地真正財政的本來面目。在我國財稅體制和中央地方關係改革短期內無法到位的情況下，在城市化繼續推進和地方政府供給公共服務缺口巨大的情況下，在地方主體稅源不足以應付支出、也不可持續的情況下，地方政府對於土地的依賴不僅在短期內無法緩解，也是不得已的選擇。

　　關鍵的問題不是去除土地財政，恰恰應該是將地方政府土地出讓金收入嚴格用在公共服務供給上，而不是政府經濟和稅收增長的工具、實現個人和部門利益的工具。如果這一終端環節上的土地用途功能目標能夠確保，源頭上土地出讓、項目建設等各環節的亂象和變異就會改觀。因此，筆者建議，本次審計首先是要嚴格界定土地出讓金用在哪些公共服務供給上，同時對於過去地方為促進經濟增長和組織稅收的土地出讓行為 （主要是工業地價減免和工業園區建設），也要考慮到財稅體制和政績考核現狀而予以認可。然後，對每一宗土地出讓金在用途上是否符合公共服務供給的範疇展開各環節的審查，對於違反用途和存在利益輸送的，要嚴懲不貸、殺一儆百。

　　（作者為深圳市房地産研究中心研究員）