2015，全國推廣PPP模式元年，基建融資模式面臨變革

　　2014年12月24日，成都，一個只有40分鐘的會，備受矚目。

　　這是四川省“政府與社會資本合作”（PPP）項目簽約儀式暨推介會。會上共簽約28個PPP項目，總投資額超400億元。關於PPP，2014年9月後，財政部、國家發改委發佈的相關文件不少於7份；12月4日，財政部發佈操作指南和30個試點項目；其後，江蘇、河北、湖南、四川等省，相繼下發具體的實施意見。

　　政策預備、理論培訓、項目篩選……可以預見，2015年，各地大量的基礎設施和公用事業項目，將通過PPP模式創新融資，引入社會資本。

　　其中的商機，企業看到了嗎？

　　什麼是PPP

　　政府與社會資本合作，吸納後者進入基礎設施建設，授予其特許經營權和收益權，使其更有效率地提供公共服務。

　　大岳諮詢高級合夥人徐志剛，近來被記者問得最多的一個問題是“究竟什麼是PPP”。

　　“對於政府來説，PPP是新型融資方式，引入社會資本進行基礎設施建設。”徐志剛解釋，融資只是PPP的一部分內容，而非全部。英國最早採用PPP，除了當時缺資金外，政府項目超預算和超工期也很普遍。

　　西南財大財稅學院學者劉楠楠長期從事PPP領域研究，她認為PPP可以理解為，政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權，來換取公共産品的加快建設及有效運營。

　　在中國，最著名的PPP案例要數國家體育館“鳥巢”。2003年，中國中信集團聯合體與代表北京市政府的國有資産經營管理有限公司共同出資組建了項目公司——國家體育場有限責任公司。該公司負責體育館的建設和運營，並享有收益，在特許經營期30年期滿後，再將體育館移交給政府。

　　“這是PPP中典型的建設-運營-移交（BOT）模式。”劉楠楠表示，和傳統的BOT相比，PPP模式更強調由政府和社會資本利益分享和風險共擔，有利於降低前期風險。換句話説，政府與企業不是雇傭關係，而是轉化為話語權對等的契約夥伴。

　　BOT並不是PPP的唯一選擇，根據財政部下發的PPP合作模式操作指南，PPP的運作方式還包括委託運營 （O&M）、管理合同（MC）、建設 -擁有 -運營（BOO）、轉讓 -運營 -移交（TOT）、改建 -運營 -移交（ROT）等多種運作方式。

　　對於目前巨大的基礎設施存量來説，轉讓-運營-移交（TOT）的實踐價值越來越受到政府重視。

　　“簡單來理解，就像一個人如果要買房，全部用自己的錢，好長時間買不到房。BOT模式就像用貸款，可以先住上房子，分30年慢慢還貸。這就相當於政府對於社會資本用了一套新的金融工具。TOT，更像是你已經有一套房子，你可以把房子抵押，把錢置換出來做其他事，這樣也盤活了手中的資産。”徐志剛表示。

　　城鎮化背景下的巨大“蛋糕”

　　2014年—2017年，四川全省每年有100萬左右的農村居民轉化為城鎮居民，需要新增大量公共基礎設施，並提供配套公共服務。短期內，單靠政府投入無法完全滿足需要，而PPP模式則被寄予厚望。

　　PPP不僅可以提高財政資金使用效率，還能撬動更多社會資本，加快城市基礎設施建設。同時，PPP還被寄予化解地方債務風險、解決新一輪城鎮化融資需求的期待。“不如説，PPP模式是政府在倒逼之下的選擇。”劉楠楠介紹，今年《預演算法》修訂後，中央將對地方政府債務實行限額管理，並剝離融資平臺政府融資職能，現行政府融資模式已不可持續。但城鎮化的基礎設施融資需求巨大，於是，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與基建投資，即PPP模式，成為必然的選擇。

　　四川PPP的先行案例，是富順縣污水處理項目。

　　富順縣富洲水務集團公司總經理龔從江介紹，2009年，富順縣政府委託國有性質的富洲水務集團公司建設該縣城市生活污水處理廠一期工程，處理能力1.5萬噸/日。總投資5930萬元，其中中央補助3030萬元，貸款2900萬元。但建成後只能滿足富順沱江河一側的污水處理需求，全縣還有一半的缺口。要建二期工程，心有餘而力不足。

　　富洲水務集團公司根據富順縣人民政府的授權，通過TOT（轉讓-運營-移交）的方式引入社會資本，轉讓污水處理廠一期和即將投建的二期項目的特許經營權，特許經營期為25年。招標採取“固定污水處理服務單價，競爭特許經營權轉讓總價”的方式，即政府委託第三方機構測算，將污水處理服務費定為1.2元/噸，競標企業以此計算自己能給出的特許經營權轉讓金，價高者得。最終，北京首創以支付6600萬元轉讓金獲得特許經營權。按照合同規定，北京首創在運營25年後，將資産設備無償還給政府。

　　首創中標的這筆錢，不僅將一期建設的貸款全部還清，加上中央補貼1900萬元，二期建設所需資金也解決了。

　　劉楠楠介紹，PPP可以緩解財政壓力，分擔項目運營風險。大型基礎設施項目，特點就是成本比較高，建設週期比較長，單純由政府承擔建設、融資、運營，風險很高，建設速度也慢。如果把社會資本引入，則可以解決政府短期負債能力約束與國民經濟發展長期目標之間的矛盾。

　　企業如何盈利

　　PPP項目熱潮中，只有政府的“一個巴掌”是拍不響的。如果企業沒有清晰的盈利預期，就不會介入。“盈利但不暴利”，是合作雙方共同的價值取向。

　　企業怎樣在PPP合作項目中盈利？可以翻翻宜賓市垃圾發電廠項目的賬本。

　　搞這個項目，是為了實現主城區告別垃圾填埋的目標。先期招標時，中電與海諾爾聯合體中標，去年12月簽署了特許經營權轉讓合同。一期投資5.3個億，建設兩台600噸垃圾焚燒爐以及兩組12兆瓦發電機組，預計建設週期10-18個月，2017年底投運，特許經營年限21年。

　　據中電海諾爾宜賓環保發電公司總經理于荷華介紹，獲得特許經營權，意味著該發電項目建成後將有垃圾處理費和發電收益兩部分收益。

　　為了保證項目有合理的利潤空間，政府在合同中保證了1000噸/天的垃圾保底量，如果低於此數，政府將對項目公司進行補貼。照此測算，目前每年宜賓市主城區垃圾處理量最少在36.5萬噸左右，必須全部收集轉交發電廠使用。這部分年收入約為2550萬元左右。每噸垃圾發電量280千瓦時，按每千瓦時0.65元計算，發電部分年收入6600萬元左右。總收入9100萬元，扣除成本，每年利潤4400萬元左右。照此測算，11年可收回成本。特許經營期21年，中電海諾爾還有近10年的盈利期，其間年收益率在8.2%左右。

　　中電海諾爾在海口有同等規模、相同模式的PPP垃圾發電項目，已經運作4年，從實際運作情況來看，隨著城市規模的擴張，垃圾處理能力會大幅上升，極可能有超預期收益。

　　“PPP項目能有效運營，必須在合同設計時為企業留出利潤空間。”徐志剛表示。財政部規定了PPP項目合理的收益率為8%至10%，這一政策可以釋放潛在經營性公共品需求。政府的責任則轉化為調節進入資本的盈利空間，一方面要保持項目回報率的吸引力；另一方面考慮到項目的公益性，整體回報率不能過高，這也是PPP模式中，政企雙方“盈利但不暴利”的共同價值取向。

　　聲音

　　PPP：1+1+1＞3

　　□賈康（原財政部財科所所長）

　　未來幾十年的城鎮化，光靠政府投入顯然是不能勝任的。PPP模式，不是簡單的政府找到新的資金來源，而是政府和企業合作，和專業機構合作，這些主體各自拿自己的相對優勢去對付這個項目裏面最容易掌控和消化掉的風險，把原來打包形成的風險分化，各個擊破，這是一個很好的機制，所以叫1+1+1大於3。公共服務，要讓老百姓得實惠，應該追求它的性價比。過去政府做這件事情，你算好的這筆錢不夠用只好追加，追加不夠只好拖。再是品質差，等到竣工投用後服務跟不上，會讓老百姓有怨言。現在來看，這種情況能夠得到很好的改變。

　　避免PPP成為地方融資平臺

　　□劉楠楠（西南財大財稅學院）

　　雖然PPP模式具有促進政府治理等功能，但是大部分還是用於融資，因此如何防止“新瓶裝老酒”，避免PPP模式成為新的地方融資平臺至關重要。財政部發文明確，社會資本不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業，也就是説，“本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”以外的企業，均可以理解為社會資本。

　　□本報記者 陳岩