草原承包經營制度是我國農業基本經營制度的重要組成，是黨在牧區政策的基石，是建設現代草原畜牧業的制度基礎。改革開放以來，隨著農村耕地承包的開展，牧區逐步開始推行草原承包。經過30多年的實踐和探索，特別是進入新世紀以來，隨著相關法律法規出臺，退牧還草等重大生態建設工程啟動，草原補獎政策全面實施，草原承包經營制度得到進一步落實，全國85%左右的可利用草原都已實行承包經營。

　　一、草原承包現狀和特點

　　據統計，截至2013年底，全國已落實草原承包42億多畝，其中家庭承包33億多畝，聯戶承包8億多畝，其他方式承包近1億畝，佔草原承包面積的比例分別為78.6%、19%和2.4%。草原承包有以下幾個特點：

　　（一）項目建設是推動草原承包的重要力量。上個世紀八十年代初，內蒙古、青海等牧區在實行牲畜作價歸戶的基礎上，開展了草原承包探索。1987年全國牧區工作會議後，各地陸續出臺了推進草原承包的政策措施。進入新世紀，隨著草原重大生態建設工程啟動，對草原承包的要求更加明確。2000年啟動實施的京津風沙源治理工程推動落實草原承包4300多萬畝，2003啟動實施的退牧還草工程推動落實草原承包7.7億畝，工程建設還有力帶動了非項目區草原承包工作的開展。草原補獎政策實施後，推動草原承包工作全面開展，新增加草原承包面積10多億畝。從全國看，實施補獎政策的13個省區可利用草原基本都已承包，佔比95%，其他18個省區落實草原承包1.9億畝，僅佔比28%。

　　（二）家庭承包是草原承包經營的主要形式。從各地的實踐看，草原承包有家庭承包、聯戶承包、專業戶承包、競價承包、租賃承包等多種形式。傳統大牧區多采用家庭承包的方式，佔比80%左右；半農半牧區和農區多采用聯戶承包的方式，佔比18%左右；機動草場多采用專業戶承包的方式。競價承包在東北地區較為普遍，租賃承包多在兵團、農墾和國營農牧場。

　　（三）“確權不確地”是草原承包經營存在的普遍現象。一是整村承包。一些地方以自然村作為聯戶承包單位，草原利用方式與承包前沒有區別。內蒙古陳巴爾虎旗白音布日德嘎查將76萬畝草原承包到戶，但仍然由嘎查統一規劃放牧區和打草區。牧民色音圖草原使用權證上標明承包草原11875畝，但他並不知道他家草原的具體位置。河北省圍場縣哈裏哈村按照每人平均7畝將草原承包到聯戶，但草原仍然是原來誰承包現在誰承包、原來誰使用現在誰使用，新承包戶並不使用草原，承包面積主要用於領取草原補獎資金。二是混放混牧。從調查看，傳統大牧區60%左右的夏秋草場大多是面積數字到戶，具體地塊和界限不清楚，仍然是混放混牧。內蒙古阿拉善左旗家庭承包草原四至界限明確、“證、賬、地”相符、具有較好確權登記基礎條件的牧戶數僅佔牧民總戶數的8%，草原面積僅佔28%。

　　二、存在的主要問題

　　（一）認識模糊。政策目標是建立草原可持續發展制度，基層政府將穩定作為第一要務，農牧民群眾則希望補貼資金越多越好。由於考慮問題的角度不同，導致本意背離。一是目的錯位。從制度設計層面，草原承包的主要目的是依法賦予廣大農牧民長期穩定的草原承包經營權，增強廣大農牧民保護和建設草原的責任意識。地方政府主要目的是群眾接受、無人陳情，不引發社會矛盾。農牧民主要目的是拿到補獎資金。二是要求錯位。從制度設計層面，要求權屬明確、管理規範、承包到戶，做到草原承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，解決承包地塊面積不準、四至不清的問題。地方政府要求“資金到戶、不出亂子”，認為真正“四到戶”成本太高，也沒有必要，推動草原承包的動力更多來自政策層面要求、補獎資金髮放，有點為承包而承包的感覺。牧區牧民把草原作為主要的生産資料，希望“四到戶”，但對於位置偏遠、水源牧道不宜劃分的夏秋草場，仍然認為集體利用的放牧經營方式較好。半農半牧區等每人平均草原面積較少的地區，草原的生産功能弱化，農牧民承包草原主要用於保障補獎資金順利發放。三是管理錯位。從制度設計層面，推行禁牧和草畜平衡制度，加大草原管護力度，恢復草原的生態功能。地方政府希望中央加大項目建設投入，解決牧民轉産轉業問題，雖然在草原管護上投入大量人力物力，但由於草原面積巨大，監管效果並不理想。牧民希望從承包草原中得到最大收益，在沒有其他更好産業的情況下，轉産減畜困難重重。

　　（二）權屬不清。一是所有權有爭議。依據憲法規定草原屬於國家所有，由法律規定屬於集體的除外，目前尚沒有任何一部法律界定過草原的集體所有屬性。但在調研中發現，有的省（區）自行規定草原屬於集體所有，有的省（區)部分縣的草原屬於集體所有，一些地方基層幹部和農牧民群眾也都認為草原屬於集體所有。二是經營權被虛置。牧戶承包草原四至不清、界限不明，“有草無地”，經營權被虛置。在聯戶承包和夏秋草場承包當中，如果牧民本身不利用草原，則經營權難以體現，更談不上有償流轉。三是收益權完全歸牧戶。基層幹部和牧民認為，草原承包後，草原處置佔用收益應由承包牧戶享有，集體和國家利益被“虛化”、“空化”，實際情況亦是如此。

　　（三）屬性不準。一是“草轉非”嚴重。從全國的情況看，國土二調草原總面積比全國草原普查面積減少15億畝。一些縣（旗）國土二調草原總面積比草原普查面積減少80%，其中可利用草原面積減少99%。二是“一地兩證”普遍。受補貼、補償、項目等利益驅使，不少地方草地、林地重疊，既發草原證，又發林權證的現象比較普遍。有的地方三分之一的草原存在“一地兩證”現象，更有甚者草原承包面積與林地承包面積重疊比例高達92%。

　　（四）管理不到位。一是管理主體不規範。具體負責草原承包的機構不統一，草原行政部門、草原監理機構、草原技術推廣機構、經管站等都參與指導草原承包工作，分工不明，責任不清。二是發包方不規範。草原發包方有村級集體經濟組織、鄉政府、縣草原部門等，存在任意發包、非牧戶承包等問題。三是承包合同不規範。草原承包合同不統一，合同內容權責不明，牧戶承包情況圖表、原始文字記錄等承包檔案資料不齊全，一些地方沒有承包合同，致使合同履行與監管難以到位。四是承包經營權流轉不規範。各地普遍存在不經法定程式流轉草原現象，在草原流轉合同簽訂、承包合同變更、解除和重新訂立等環節疏于監督管理。寧夏鹽池縣皖記溝村40%的農牧戶已經搬離農村，將承包草原流轉給親戚或者鄰居，普遍沒有簽訂流轉合同，也沒有在發包方進行備案。

　　三、推進草原承包的指導思想和主要原則

　　根據全國草原承包現狀和存在問題，推進草原承包的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以科學發展觀為指導，認真貫徹《草原法》、《農村土地承包法》和《物權法》，進一步完善草原承包制度，落實所有權，穩定承包權，放活經營權。強化草原承包管理，規範草原承包經營權流轉，充分調動廣大農牧民保護和建設草原的積極性，轉變草原畜牧業生産方式，保障草原生態安全，實現草原資源可持續利用。

　　推進和完善草原承包應當遵循以下基本原則：

　　（一）堅持以農牧民為主體。採用什麼方式承包要充分尊重農牧民意願，由村民自主決定。承包內容、程式、方法、結果公開，確保群眾的知情權、參與權、決策權和監督權。堅持先易後難、先簡後繁，從比較容易、沒有爭議的地方入手，逐步深入地開展工作。

　　（二）堅持以家庭承包為基礎。堅持將家庭承包作為草原承包的主要形式，穩定承包權，放活經營權，逐步探索草原承包權與經營權分離的新機制。聯戶承包的草原，可以通過均股、均利等方式落實每戶權益。對確實不宜實行家庭承包的草原，依法經本集體經濟組織成員同意，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式進行承包經營。

　　（三）堅持以穩定完善為重點。已落實草原家庭承包的，任何單位和個人不得隨意調整和強制收回承包草原。以其他方式承包的，承包合同期滿後，本集體經濟組織成員依法要求實行家庭承包的，要將草原承包到戶。積極探索國家（集體）所有權、牧戶承包權、草原經營權在草原流轉和徵佔用中的相互權利關係和具體實現形式。

　　（四）堅持以草原國有為基本所有制形式。維護憲法權威，依法界定草原國有屬性。依法確定給集體經濟組織使用的國家所有的草原，由縣級以上人民政府依法確認草原使用權，核發草原使用權證。

　　四、建議

　　（一）提高思想認識。草原承包經營制度是我國牧區的基本經營制度，關係到牧區經濟發展、國家生態安全和社會穩定的大局。實行草原承包經營制度不是權益之計，更不是為了發放各種補貼，而是落實法律法規、激發牧區發展活力的根本需要。各地要充分認識草原承包的重大意義，進一步提高認識，統一思想，把穩定完善草原承包工作擺上重要議事日程，建立目標責任制，精心組織，狠抓落實。要認真組織開展草原承包情況的調查研究，提出符合當地實際的草原承包政策和技術措施，規範和指導草原承包工作。要進一步調動廣大農牧民參與草原承包的積極性，樹立“主人翁”意識，確保草原家庭承包經營制度長期穩定並不斷完善。

　　（二）摸清草原家底。當前，草原數據不清的問題十分突出。草原、國土部門“公説公有理、婆説婆有理”，數據衝突嚴重。草原、林業數據重復交叉、數據打架現象十分普遍。隨著土地權屬登記制度建立和推行，摸清草原家底、落實草原承包確權登記變得十分迫切。建議在認真總結內蒙古、西藏等草原普查經驗的基礎上，及早組織開展全國草原資源普查，摸清草原底數，依法確認草原土地類型及草原分佈範圍。同時，逐步建立草原統計制度。

　　（三）開展草原確權登記。確權登記的主要目的是強化承包農戶的市場主體地位和家庭承包經營的基礎地位，為鞏固農村基本經營制度提供強有力的制度保障。建議抓緊組織開展草原承包確權登記頒證試點，以現有草原承包合同、權屬證書為依據，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全草原承包經營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農牧民更加充分而有保障的草原承包經營權。

　　（四）建立草原承包管理制度。建立承包合同管理制度。依法加強承包合同管理，統一技術操作規範、承包合同文本、流轉合同文本，做好承包合同的簽訂、鑒證、糾紛調處、仲裁及檔案管理工作。明確承包經營者落實草畜平衡、保護草原生態的義務和責任。建立承包經營權流轉管理制度。按照“依法、自願、有償”的原則，實現所有權、承包權、經營權三權分置。建立健全草原流轉規程和流轉合同登記備案制度，規範草原承包經營權流轉行為，維護流轉雙方合法權益，防止以草原流轉為名，擅自改變草原用途。建立承包統計制度。加強草原監理體系建設，培育和壯大草原監理隊伍，及時掌握草原承包動態變化情況，為決策提供依據。