近日，一系列圍繞預算管理體制改革的行動在我國緊鑼密鼓地展開。但這些改革得以順利實施的基礎是由“四本預算”構成的全口徑預算體系能夠發揮應有的功能。如何做到這一點？首先要讓在四本預算既要保持相互獨立，又要實現有機銜接。

　　“四本預算”彼此獨立

　　預算本是政府履行職能的財政收支計劃，無論怎樣的表現形式，其作為財政預算的本質都不會改變。那麼為什麼在我國當前發展階段，財政預算要被分割成一般公共預算、國有資本經營預算、政府性基金預算、社會保險基金預算四個相對獨立的部分呢？原因是四本預算在功能上存在差異， 它們可以憑藉各自不同的“能力”分別實現不同的財政功能。

　　一般公共預算側重強調財政的公平功能，是政府公共管理職能實現的基本保障。國有資本經營預算側重強調財政的效率功能，是政府國有資産管理職能實現的基本保障。政府性基金預算側重強調財政的調控功能，是通過財政收支的專款專用來實現經濟社會發展特定目標的基本保障。社會保險基金預算側重強調財政的保障功能。

　　“四本預算”可以銜接

　　雖然四本預算的內容和發揮的功能不同，但它們都具有財政預算的根本屬性，每本預算都必須要遵循共同的預算原則，因此，它們之間的整體性和一致性要高於彼此的獨立性。這樣，就需要實現“四本預算”的有機銜接，讓全口徑預算體系在現有基礎上更加科學、高效。而實現“四本預算”有效銜接也是可行的。

　　第一，除了社會保險基金預算外，其餘三本預算資金屬於財政資金的性質完全相同，因此，當預算執行中某個預算出現財力緊張或缺口時，可以在一定條件約束下，本著不影響各預算收支平衡、勤儉節約、統籌兼顧的原則，通過法定程式來實現各預算之間的餘缺調劑。基於社會保險基金對自然人的保障功能，其預算與其他預算間的餘缺調劑應該是單向的，即社保基金預算只能接受調入資金，而不應出現調出資金。

　　第二，一般公共預算是國家預算體系的基礎，與企業、個人及各部門都有直接的關係，可以作為各預算銜接的橋梁，同時，一般公共預算在四本預算中規範程度最高，可以作為全口徑預算體系規範化的標準，使其他三本預算儘量向一般公共預算靠攏，為實現四本預算有機銜接營造條件。

　　克服阻滯 推進有機銜接

　　第一，預算審批的制度性障礙能否根除有待考察。在新修訂的預演算法正式執行之前，我國的預算審批制度對四本預算的銜接存在著制度性障礙，那就是四本預算的審議、批准分別在不同的層面進行，除了一般公共預算由各級人民代表大會審查和批准，其規範性較高外，其他三本預算均不通過人民代表大會審批，最多是向人大報告。新修訂的預演算法雖對此作出統一規定：“中央預算由全國人民代表大會審查和批准。地方各級預算由本級人民代表大會審查和批准。”從預演算法的層面實現了預算審批全部放到人民代表大會層面，也從法律的層面為四本預算的有機銜接破除了審批制度障礙，但是，有法可依不代表有法必依，這種規範的制度安排是否仍然只是停留在形式上，在執行中對四本預算的管理標準和規範是否仍然區別對待，還要看預演算法實施條例修訂情況及其實際執行情況。

　　第二，政府性基金預算與其他預算銜接存在著部門障礙。設立政府性基金預算本是將預算外收入納入預算管理的一個權宜之計，有利於預算外資金更好地接受人大和社會監督，從而增強預算外資金的約束力和透明度，提高政府預算的統一性和完整性。但是，由於政府性基金具有明確的使用主體和專門用途，財政部門對政府性基金的徵收、分配和使用並沒有最終的決定權，各部門不甘願將自己支配、使用的專用基金交調入其他預算，從而成為政府性基金預算與其他預算間有機銜接的障礙。

　　第三，國有資本經營預算規模使預算銜接的作用受到限制。我國國有資本運營體系尚不完善，企業負擔仍然較重，國有資本運營品質不高，加之企業對利潤上繳的意識較低甚至存有消極抗拒心理，致使國有資本收益上繳困難，預算規模較小。即便四本預算有機銜接順暢，這麼小規模也發揮不了很大的作用。

　　第四，社會保險基金預算與其他預算銜接受到社會保障制度的影響。在我國當前的社會保障制度下，黨政機關、事業單位、企業、農村居民、離退休人員分別對應不同的社會保障方式，甚至同一個單位在編和不在編的從業人員也分別對應不同的社會保障方式，這對預算銜接主要有兩方面影響：一是使得與社會保障相關的預算收支分列在不同的預算中，加大了預算編制的複雜程度，更使得預算之間的銜接顯得無所適從。二是使得社會保險基金預算不能完整覆蓋所有居民，即便行政事業單位改革會令其覆蓋範圍得到擴大，但仍然是部分覆蓋，那麼從其他預算中調入的資金也只用於社會保險基金預算覆蓋的部分人群，有損財政資金的公平性，預算銜接的意義也隨之打了折扣。

　　第五，預算科目的設置存在問題。科目設置的問題主要集中于政府性基金預算和國有資本經營預算。首先是在一般公共預算與政府性基金預算的科目設置上存在著大量重疊和交叉。這使政府性基金預算與一般公共預算有機銜接變得複雜。其次是國有資本經營預算支出的款級科目有國有11個，是一種按照部門分類的方法。然而，國有資本收益的分配和使用更多地應體現在功能上，按照部門分類不能反映出國有資本經營預算對國有經濟發揮著怎樣的調節作用。同時，目前的科目設置與一般預算支出的科目設置大部分一致，非但不能清晰地找到兩本預算最佳的銜接之處，反而會給二者的銜接引入“重重迷霧”。

　　綜上所述，加速推進四本預算在相對完整、獨立基礎上的有機銜接，是完善全口徑預算體系，深化預算管理改革的良好開端。

　　（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）